【作者】初庆东，华中师范大学历史文化学院。
【摘要】在从传统农业社会向近代工业社会转型的过程中，英国并未像法国、西班牙等欧洲大陆国家那样建立起庞大的官僚队伍和强大的常备军力量，在面对社会转型带来的诸多社会问题时，不得不仰赖乡绅等社会精英力量的合作。乡绅往往通过出任治安法官而获得一身二任的角色，他们不仅是中央政府在地方的“官员”,又是地方社会的“家长”。治安法官的职权在近代早期急剧膨胀，成为地方政府的司法和行政权力中枢，也是中央政府与地方政府的连接枢纽。治安法官虽由国王任命，但不领薪俸，因此治安法官在治理地方社会时，会在综合考量中央政令与地方实情的基础上，制定地方社会政策与行使“自由裁量权”。在中央政府的监督与地方官民的支持下，治安法官有力地维护地方社会的法律与秩序。治安法官治理地方社会的实践型塑了英国的司法治理模式，通过中央与地方的协商，实现中央集权与地方自治的平衡，达成追求秩序与善治的施政目的，为英国社会稳定转型和国家治理现代化奠定基础。
一、治安法官与地方社会政策的制定
治安法官这一职位起源于中世纪，最初是国王为维护地方社会治安而临时设立的官职，到1361年成为地方政府的常设官职。在都铎王朝时期（1485——1603），治安法官的职权急剧膨胀，成为推行王国法令和治理地方社会的中坚力量。在治安法官执掌地方行政与司法大权的过程中，地方政府的权力结构也随之发生重大调整。从中世纪时期郡守“一家独大”，发展到都铎时期治安法官与郡督“二分天下”的格局。
治安法官的选任权掌握在国王任命的大法官或掌玺大臣之手，其在综合考虑王国重臣、巡回法官、郡督、主教、地方头面人物等人对治安法官人选的意见后，起草治安委员会委任状。经国王审阅和御批后，大法官或掌玺大臣在治安委员会委任状之上加盖国玺，然后下发至各郡。治安委员会的人员构成通常包括王国政要、巡回法官、贵族、乡绅等四类社会群体，间或有教士和律师。从15世纪中叶开始，王国政府规定各郡最富裕的骑士、缙绅和绅士，且有不少于20镑年收入的土地所有者，才有资格担任治安法官，但律师不受此规定的限制。从16世纪末开始，骑士、缙绅和绅士可统称为“乡绅”，用以形容具有绅士风度的社会群体，以与约曼农等其他社会群体相区分。
王国政要、巡回法官和贵族多为荣誉治安法官，乡绅、教士或律师多为执行治安法官，亦称“当地的治安法官”。荣誉治安法官与执行治安法官在治安委员会中的占比大约是1∶4。荣誉治安法官多是国王的近臣，不负责地方的日常管理。执行治安法官一般居住在本郡，负责郡的日常管理，其人员构成以乡绅为主。到17世纪末，乡绅完全垄断治安委员会。
“乡绅之治”的中枢机构是季审法庭。季审法庭每年召开4次，原则上要求全郡治安法官悉数参加，但各郡的实际情形存在很大差异。在集权型季审法庭且无休庭制度的郡，治安法官参加季审法庭的次数最多。在季审法庭巡回型或有休庭制度的郡，治安法官参加季审法庭的人数少于集权型季审法庭，一般是8人至12人，有些甚至不足8人。总体而言，各郡出席季审法庭的治安法官人数约占执行治安法官总数的四分之一。
各郡治安法官在制定地方政策时采用灵活多样的方式。在季审法庭集权型的郡，治安法官可以聚集在一起商讨政策。但在季审法庭巡回型的郡，由于参加季审法庭的治安法官人数不多，难以对全郡社会政策达成共识，因此需要依靠居于领导地位的治安法官来促成社会政策的制定。各郡社会政策的制定并非由本郡治安法官在权力真空中自主决策，而是受到枢密院、巡回法官和当地民众等多重权力网络的交互影响。
从1549年开始，王国的重要决策均在枢密院中做出。然而，此一时期的枢密院尚处于初创期，管理杂乱无章，王国事务与枢密院大臣的个人琐务混杂在一起。枢密院在制定政策时往往匆忙无序，未能广泛听取意见，以致缺乏对各郡实际状况的了解，甚至造成政策的前后抵牾。为应对枢密院的不足，王国中央政府通过设置巡回法官来监督治安法官，以敦促治安法官依法履职。巡回法官由国王从王座法庭、普通诉讼法庭和财政法庭中遴选出来的高级法官担任。巡回法官有权惩治玩忽职守的治安法官，治安法官也有义务出席巡回法庭。然而，巡回法官并不能完全掌控地方事务。季审法庭在制定地方社会政策时，还需兼顾当地民众的诉求。当地民众一般通过出任季审法庭陪审员，以公诉的形式将问题反馈到季审法庭，要求治安法官予以解决。此外，民众也可以通过向治安法官或季审法庭请愿的方式，表达诉求。
由是观之，在地方社会政策的决策机制中，治安法官尽管受到以枢密院和巡回法官为代表的中央政府的监督和控制，但这种控制是有限度的。治安法官不仅要遵循王国政令，也要兼顾地方民情，因地制宜地制定地方社会政策。
二、“自由裁量权”与治安法官的治理实践
作为国王任命的“官员”，治安法官有义务执行议会法令、枢密院命令和国王敕令，而且要向中央汇报地方政务，建言献策；作为地方社会的“家长”，治安法官深得民众仰仗，需要体恤民情，维护地方社会的利益，有义务保护民众的人身安全、财产和权利不受侵犯。而当这两者之间产生矛盾或冲突时，治安法官所拥有的“自由裁量权”为其协调中央政令与地方诉求提供缓冲空间。所谓“自由裁量权”，是指治安法官在审理案件时，会综合考虑王国法令、案件的类型、当事人的社会地位与声望、当地的习俗等情况，做出适当的裁决。治安法官作为中央政府与地方政府的桥梁，其执行王国法令时的“自由裁量权”攸关国家治理的效能。
近代早期英国治安法官审理的案件类型中，规训类案件占有举足轻重的地位。规训类案件数量的增多与议会出台一系列规训民众行为的法令有关。其中啤酒馆与私生子问题是规训类案件的主要来源，两者不仅使得贫困问题日趋恶化，对社会稳定造成冲击，而且引发道德恐慌。不论是在啤酒馆问题上，还是在私生子问题上，议会法令和国王敕令均授予治安法官“自由裁量权”，使之成为王国政府管控啤酒馆与私生子问题的权力主体。就啤酒馆问题而言，王国政府旨在禁止酗酒与娱乐性饮酒，将啤酒馆的功能限定在为穷人提供生计和为旅客提供歇脚之地。为达成这一目的，王国政府授权治安法官决断啤酒馆营业执照的颁发，惩罚违法的啤酒馆经营者和顾客。治安法官和地方民众在一定程度上认可王国法令的要求，这在治安法官对啤酒馆相关案件的审理、民众请求治安法官发放啤酒馆营业执照和检举违法乱纪的啤酒馆中获得明证。就私生子问题而言，王国法令要求治安法官惩罚私生子父母，由私生子降生的教区负担私生子的抚养费用。至于私生子父母应该受到怎样的惩罚，则由治安法官“自由裁量”。
治安法官在治理啤酒馆和私生子问题的司法实践中，呈现出鲜明的实用主义风格。治安法官并非一味地照搬王国法令，而是在王国法令的框架下，根据案件的具体情况予以自由裁量。治安法官的“自由裁量权”不仅体现在具体的案件中，也贯穿在治安法官的整个职业生涯中。在不同地方任职的治安法官，受理的案件类型与数量存有显著差异，断案的方式也不同。
概而言之，治安法官的地方治理活动可分为三种样态：一是治安法官独自一人的地方治理活动，活动范围限于治安法官所居住的乡村或教区，由治安法官个人裁决纠纷；二是与一位或多位治安法官合作推进地方治理，活动范围限于百户区或郡之分区，通过即决法庭审理案件；三是作为季审法庭的一员，参与处理全郡事务，通过季审法庭审理案件。这三种样态的分别主要是基于治安法官司法管辖权的差异，但不论是哪种形式，均表明治安法官的地方社会治理是以“自由裁量权”为核心特征的司法治理模式。随着王权的强化，王室法庭在与教会法庭和领主法庭的竞争中胜出，建立起全国通行的普通法法庭体系，借此实现国家统一。以王室法庭为主导的司法治理模式的形成是中世纪英国国王与贵族之间对抗与妥协的产物，这也与英国迟迟未能建立完备的官僚制有关。直到18世纪英国由政府机构进行的行政治理始终较为薄弱，治理任务一直由法庭承担。
三、治安法官与国家治理模式的型塑
16、17世纪的英国，人口数量翻番。与人口增长同步的是物价飞涨。物价飞涨导致劳工的实际工资下降，使他们陷入更加贫困的境地。与劳工境遇截然相反的是，以土地利润为主要收入的领主和约曼农，他们的生活更加富裕，这就使得英国社会贫富差距和分化愈益扩大。由此造成社会关系空前紧张，王国政府对“秩序”的关注程度前所未有。但此时英国尚未建立常备军，也未建立具规模的官僚队伍，因此王国政府若要维护社会秩序和提高国家治理能力，便只能依赖社会各阶层的合作，其中治安法官是中央政府最为倚重的力量。
然而，在中央政府看来，以治安法官为权力主体的地方政府存在两大问题：一是效率与服从的问题，二是可靠性或信赖度的问题，这关涉王国政府的国家治理能力。治安法官的施政范围一般在其住所方圆5里至10里，而且郡内很多教区没有居住在此的治安法官，这就使得这些地方成为治理“盲点”。更有甚者，治安法官渎职和不作为的情况也不在少数。此外，地方乡绅为谋求治安法官一职而结党营私，打压竞争对手，引发激烈的派系斗争，这种情况并不鲜见。
以国王与枢密院为代表的中央政府希望治安法官顺从、勤政，利用对治安法官的任免权来控制治安法官。但因为郡中具有担任治安法官资格的人选有限，中央政府不得不允许治安法官存在某些过失。因此，中央政府与治安法官的关系并非单向的控制与被控制的关系，而是双向的协商与妥协的关系。中央政府与治安法官之间双向关系的维系，需要有通畅的沟通渠道。中央政府与治安法官之间的沟通渠道主要有三：一是巡回法官，二是郡督，三是担任议会下院议员的治安法官。
巡回法官通过复述他们在离开威斯敏斯特前接到的指令，向聚集到巡回法庭的各郡代表传达国王与枢密院关注的重要事宜。巡回法官通过复述指令内容，使之成为“强有力的宣传工具”，将枢密院的压力间接传达给治安法官与地方大族，也让出席法庭的当地民众了解中央政府的施政重心及相关政令。然而，由于巡回法官巡回的时间较短，而且巡回区又常常变动，致使巡回法官对治安法官的监督力度大打折扣。
郡督是国王在郡的代表，深受地方乡绅们的尊重。郡督既掌握地方政府的军事大权，又是枢密院成员，这种模式有利于增加中央政府与地方政府的联系。但郡督不可能事必躬亲，特别是随着枢密院事务的增加，郡督与地方的联系变得松散。在这种情况下，副郡督逐渐代替郡督履行职责。副郡督位列最富有和最有威望的乡绅之列。郡督和副郡督通常兼任治安法官，而且郡督往往出任首席治安法官，这有助于强化中央政府与治安法官的联系。此外，治安法官还可以通过担任议会下院议员，向中央政府传达地方民众的诉求，影响国家政策的制定。
据此而论，中央政府对治安法官的控制是有限的，唯有仰赖治安法官的合作，保证与治安法官沟通渠道的畅通，才能有效推进国家治理。但同时也不可高估治安法官的自主权力。治安法官主要靠为国王效力来提高自己的威望和政治影响力，国王的任命是治安法官权力的合法性来源。此外，治安法官在推进地方社会治理的过程中，也离不开教区官员和民众的支持，需要通过对下协商的方式展开地方社会治理。
教区是近代早期王国政府最基层的行政组织，是国家治理在地方的最前沿阵地，由治安法官代表王国政府管理教区，负责任命和监督教区官员。治安法官推行王国政府的政策与进行地方社会治理时，须仰赖教区官员的合作。治安法官对教区官员渎职或滥用职权的惩罚，从侧面证实教区官员对治安法官的重要性。治安法官不仅居住在教区，而且担任教区官员，这有助于其了解季审法庭制定的相关政策在教区的落实情况，从而提升基层社会治理的能力。
国家治理体系是一个纵横交错的结构。从纵向来看，治安法官作为衔接顶层与基层的中间层级，直接决定着中央政府与地方政府的关系；从横向来看，治安法官是地方政府的权力中枢。因此，治安法官在近代早期英国的国家治理体系中居于核心地位。在社会关系紧张、宗教信仰分化、经济持续波动、饥荒与瘟疫频发的时期，中央政府与治安法官、教区官民，均对流民、酗酒、非婚性行为、不去教堂礼拜、宗教异端等破坏社会秩序的问题忧心忡忡，因此，在应对这些社会问题上各方能够达成共识，将顶层制度设计与基层治理逻辑有机统一起来，从而保证王国政令落到实处。
治安法官作为王国政府在地方的代理人，并非严格意义上的职业“官僚”，他们不靠国家薪俸过活，具有一定的自主性。英国地方社会的治理任务主要是由乡绅组成的业余官僚队伍义务完成。英国的“乡绅之治”是“国王治下的地方自治”，国家权力凭借治安法官得以在基层社会弥散，从而实现中央集权。英国的“乡绅之治”与近代早期英国的国情相吻合，为英国从封建社会向资本主义社会的近代转型奠定基础。
摘自《安徽史学》2024年第2期，原文约20000字。
