【作者】赵海涛，湖北大学历史文化学院。
【摘要】针对洋人把持海关、控制航政，严重影响航业发展的状况，清末民初以降，中国政府为维护国家主权的完整，持续致力于航政管理权的收回。广西当局也先后在梧州三次设立航政管理机构，但其职能仅限于征收民船(木帆船)的捐税，主要目的在于扩大财源，而置履行航政管理义务与国家争取独立航政权的方针于不顾，航政掌控于洋人的局面依然未能改变。全面抗战爆发以后，伴随不平等条约的废除，广西航政主权之争，逐渐让位于央地治权、利权的博弈，地方部分治权与利权被迫让渡于中央政府。因此，近代广西航政管理归属权的纠纷，反映的是主权、治权与利权多重因素相互纠葛的矛盾与冲突，浓缩了晚清以来海关、中央、地方三者围绕政治经济权益争夺的事实。
一、晚清时期海关掌控航政致使广西内河航权丧失
晚清以来，洋人管理的中国海关不断扩大权力，严重影响中国的相关治权、利权，以至与地方政府、中央政府产生诸多纠纷，航政管理权即为其中之一。1858年10月签订的《通商章程善后条约》第十条规定，须邀请英（美、法）人帮办税务并办理航政事务。1865年，总理衙门奏请拨一成船钞交总税务司办理各口理船厅应备之件，1868年，又奏请拨七成船钞办理灯塔之用。由于当时中国并无现代意义上的航政管理机构，故部分航政事务遂由海关兼办，海关洋员实质上掌握了中国的航政管理权。1867年，清廷总理衙门批准的总税务司颁发的《华商购造船只章程》，将海关管理的轮船范围扩大到华轮。
但海关办理航政的目的在于维护洋轮在中国的贸易利益，海关对华洋轮船态度也有天壤之别。此举有利于洋船航行，是对中国航权的践踏，严重影响中国航业的发展。而随着洋人控制的海关势力逐渐深入中国边疆及内河，内河航权亦受影响。1897年梧州开埠，梧州关理船厅根据《西江通商章程》和《梧州新关港口船只试办章程》对进出口岸船只进行监管。当时，南宁关未设理船厅，广西航政管理权由梧州关独占。洋员掌控广西航政管理权，严重侵夺了广西的航运权。虽然中国商人为维护航权，奋起发展地方航运业。但是在税权、航政权丧失的背景下，为限制我国轮船与外轮竞争，对华轮则千方百计加以限制，在丈量、给照等方面故意刁难、拖延，严格检查，态度判若云泥。再加上洋商的恶意竞争，广西民族航业发展举步维艰。
20世纪初，伴随民族意识的日益觉醒，中国社会反对海关的浪潮日益高涨，清政府对海关兼办的航政权着手进行接管。但总税务司认为，理船厅与税关有密切联系，不能分划，又以条约上海事工程与船钞有关，不允移交。由于主权难以收回，在接管海关航政管理权问题上进展缓慢，尽管设立专门管理机构，但有名无实。
二、重利益而轻主权：军阀统治下广西航政管理机构的设立与裁撤
中华民国成立后，政府改邮传部为交通部，内设总务、路政、邮电三股，“航政事暂附于邮电股”，嗣后设航政司，着手收回航政管理权。1914年5月，政局初定，交通部令各通商口岸设立航政局。1916年，交通部再次增设航政司主管航政，由各地航政局负责当地航政管理、船舶登记、注册和安全检查工作，以接管海关理船厅的权力，进而收回各口岸航政管理权。但因内战频仍，政府累经更迭，国力衰弱，各派军阀为了各自利益投靠列强，出卖主权，政府虽有收回航政管理权之议，然终不过一纸具文，各地航政权仍有名无实，一些地方实力派却借此名义敛财，扩大自身实力。
1912年2月，广西都督陆荣廷遵从中央政府命令，在梧州设立航政分局。但广西当局并不愿意投入太多财力，只希望通过航政管理增加收入。因此，1914年，梧州航政分局改为广西榷运局，要求沿河各县对航行河道的船只征收船行捐，并令各县将是项收入全部解省库，不得挪用。1927年，在北伐节节胜利的形势下，各省先后设立建设厅，省内航政管理权划归建设厅主管，主要目标就是收回海关理船厅的职权。1927年2月，在梧州设立广西航政局，并于邕、龙、色、柳等处设立分局。但由于以往条约所限，轮船、港口的管理依然掌握在理船厅手中，轮船牌照发放、变更、检查等亦俱由海关办理。因此，广西航政局虽然设立，但依然名不副实，仅仅成为单纯征收内河民船捐税的征税机构，实属广西当局的敛财工具。广西航政管理机构的实际职能是单纯收取船捐，不仅没有航政管理权，而且每年还要花费不少的运行费用。1928年5月，广西省政府为节省费用，下令将广西航政局原拥有的整理航务、收取船课等事项归并各税务机关一体办理，属广西省建设厅领导；当月底，广西省建设厅将该局裁撤，航政管理就此中断。
1931年1月，交通部拟在上海、汉口、天津、广州、哈尔滨先行设立五航政局，其中广州局兼辖闽、粤、桂各埠。照此，广西航政应由广州航政局办理，并拟在梧州设立办事处。但由于受当时两广政治环境影响，广州航政局亦无法按时设立，更遑论办理广西航政。在此情况下，交通部命令广西省重新设立航政局，但广西省政府宣称，航政事务简单，实无设立专局办理之必要，该局事务，交由统税局兼理。中原大战后，新桂系为巩固其在广西的统治，想方设法增加财政收入，对广西航政管理权的争夺即更多是出于增加收入的考虑。其不仅征收自清末开始的船捐，还包括船舶牌照费、竹木筏照费等。随着海关部分代办航政管理权的收回，1933年，广西地方当局见有利可图，再次在梧州设立航政管理机构：广西航务管理局，办理船舶的检验丈量，船员登记，牌照税征收等事项。但是新桂系却不愿承担相应费用，将民船管理事项下放到各县、市，由其自行办理，征收相关税课。
南京国民政府财政部于1934年1月请交通部在广西“从速成立航政局”，以收回由海关把持的部分航政管理权。6月，广西省政府因省财政拮据，经费紧张，再次将广西航务局裁撤。由此可以看出，广西当局仅把航政看做扩大收入的工具，没有主动收回相关主权、治权以承担服务航业义务的意愿。
二、重利益而轻主权：军阀统治下广西航政管理机构的设立与裁撤
1937年全面抗战爆发，广西当局为“改进全省航政，促进水陆联运并便利战时运输”，于9月11日在梧州再次设立广西航务管理局，统一管理广西航政业务，从此梧州关不再兼管航政业务。而此后关于广西航政管理权的争夺转移到中央政府直辖的广州航政局（后改为珠江区航政局）与广西地方政府设立的广西省航政管理局之间。
1938年7月，广州沦陷之前，名义上管辖粤、桂、闽三省航政的广州航政局即迁往梧州。当时，广西航务管理局名义上虽属广州航政局统辖，但实际上独立管理广西航政事务。为避免冲突，广州航政局迁梧之初即对广西航务管理局在船舶管理方面有一定的妥协。但在站稳脚跟之后，也开始筹划推入西江的船只管理。
交通部经过与广西省政府长达数年的切实洽商之后，双方终于在航政管理职权的划分方面达成妥协。1943年1月，广州航政局改称珠江区航政局管理轮船，广西航务局改称广西省船舶管理处管理民船。但实际上，广西方面并未完全遵守此项协议。抗战胜利后，西江流域的木帆船运输迅速恢复，其速度甚至快于轮船。为保障财政收入，广西省还对航行各线的桂省船舶加强管理。广西省政府为增加航政收入，还提高航政各项费用。这对广州航政局产生了极大的刺激。广州航政局自恃为中央交通部的派出机构，力图掌控广西民船的管理。
1946年2月21日，广西船舶管理处迫于压力，广西当局不得不交出对本省轮船的管理权。交通部广州航政管理局步步紧逼，3月8日，函复广西省临时船舶管理处，对其管辖船舶的范围进行确认，认为其管理范围只限于总担位在二百公担以下的民船，进一步剥夺了广西对部分民船航政的管辖权。交通部也开始筹划撤销广西船舶管理处，以统一两广航政。1947年3月27日，广州航政局致电交通部，要求将广西船舶管理处裁撤。在国民党中央政府施压下，广西省政府不得不宣布10吨以下的木帆船由各地县、市政府管理，实则是恢复了1927年以前广西木帆船由各地县政府“随处设点征收船捐”的做法，这在广西航政史上不能不说是一种倒退。
主权、治权、利权密切关联，对于独立之国家而言本应三位一体，统归于一。但晚清时期海关主权沦丧，治权、利权亦深受影响。民国时期，在军阀割据的特殊政治形势下，部分区域的航政管理权的演变具有复杂性与特殊性。全面抗战时期，国民政府加强了对边远割据地区社会经济的控制。海关权力逐渐向中国政府转移，“内”与“外”两条权力转移路线，反映出近代中国民族国家的建构历程。近代中国海关主权、治权、利权的分合，本质是晚清以降海关、中央、地方政治经济利益博弈的演变。广西航政管理权的演变，体现出近代特殊的历史背景之下中国航政发展变迁中的特殊性，是民国军阀割据的政治环境下中央与地方之间微妙关系的一种体现。
摘自《湖北大学学报》2023年第2期，原文约26000字。
