【作者】舒建中、秦莹，南京大学历史学院。
【摘要】冷战格局形成之际，利用国际民用航空实施遏制战略成为美国全球冷战布局的重要环节，此即航空冷战。通过单边和多边相结合的方式，美国构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术与设备的出口管制体系。在民用航线问题上，美国致力于打造限制甚至封锁苏联和东欧国家民用航空活动的所谓“空中铁幕”。基于自身利益的考量，英国等西欧国家从一开始就对美国的航线限制政策持有不同立场，美国试图切断东西方民用航空联系的努力未能如愿。面对国际民用航空的发展及美苏航空技术实力对比的变化，美国最终放弃构建“空中铁幕”的政策图谋。美国航空冷战政策的演进证明，国家利益考量和技术实力对比是决定航空冷战走向和国际民用航空格局的关键因素。
一、美国航空冷战政策的确立及早期实践
第二次世界大战结束后，美国推动建立了第一个全球性的国际民用航空制度体系——芝加哥—百慕大机制，确立了美国在国际民用航空领域的主导地位。在芝加哥—百慕大机制于1946年正式确立之际，美苏矛盾逐步扩大，美国随即着手调整对苏政策，筹划适用于对苏战略需要的国际民用航空政策随即纳入美国政府的议事日程。
早在1946年年底，美国政府相关机构就启动了评估对苏民用航空政策的进程。报告强调，苏联的政策损害了美国倡导的国际民用航空的互惠原则，因而遭到美国的强烈反对。互惠原则是美国主导的以芝加哥—百慕大机制为核心的战后国际民用航空制度的核心原则，有利于美国拓展国际民用航空市场，维护其航空市场利益。苏联立足于国家安全的考量，拒绝向其他国家开放民用航空市场，与美国主导的国际民用航空的互惠原则相悖。美苏两国对国际民用航空及其制度规则有着完全不同的立场和看法，为美国在冷战对抗的背景下制定并推行航空冷战和遏制政策埋下了伏笔。
随着杜鲁门主义的出笼，美苏冷战格局形成，航空遏制成为美国对苏联和东欧国家民用航空活动的重要手段。在冷战格局形成之初，国际民用航空事务已经纳入美国苏东政策的战略范畴，目的就是将民用航空作为影响东欧国家并遏制苏联的工具。
“过渡性民用航空政策”是冷战战略酝酿期间美国的一项权宜之计，是遏制政策设计完成之前的临时措施。1948年捷克斯洛伐克“二月事件”之后，美国立即调整了针对苏联和东欧国家的民用航空政策。以“二月事件”为转折点，美国针对苏东国家民用航空政策中的遏制因素明显增强。
美国总统杜鲁门于1948年3月26日发表声明，宣布对民用飞机及其零部件实行出口管制政策，目的就是阻止苏联和东欧国家获得民用航空设备。沿着杜鲁门主义的政策逻辑，美国开启了推进航空冷战的政策历程。4月28日，美国中央情报局向国家安全委员会提交了一份有关苏联航空政策的报告。中情局报告对苏联的民用航空政策、苏联与东欧国家的民用航空关系做出了基于冷战背景的预判，目的就是为美国设计制定航空冷战政策提供依据。
另一方面，东西欧之间长期保持着民用航空联系，东欧地区是英国等西欧国家重要的民用航空市场，因此西欧国家均抱有恢复并拓展东欧航线的愿望。面对冷战格局的发展及东西欧民用航空对美国冷战战略的挑战，美国决意将民用航空领域纳入冷战对抗的范畴。美国政府机构于6月举行一系列联席会议，由国务院牵头对“过渡性民用航空政策”重新进行全面评估。制定符合美国遏制战略的更加全面的航空冷战政策进入美国决策层的视野，而美国主导的基于自由商业原则的国际民用航空规则体系，则为其设计东西方航线限制政策提供了制度依托。
1948年6月下旬，第一次柏林危机爆发，美国遂加紧制定遏制苏联和东欧国家的民用航空政策。作为美国实施航空冷战的第一份政策文件，“15／1号文件”正式确立了以航线限制和出口管制为主要内容的航空冷战策略，奠定了美国针对共产主义世界推行航空遏制的政策基础，国际民用航空成为美国展开冷战博弈的重要工具，限制东西方之间的民用航空活动成为美国寻求构建所谓“空中铁幕”的基本手段。
在东西方航线问题上，英国的立场与美国既有共识，又存在差异。面对英国的态度，美国深知东西方航线限制政策难以即刻付诸实施，同意暂不讨论禁止东西方航线问题，同时致力于推进航空出口管制及中东和远东地区的航线限制政策。至此，美国设计的航空冷战政策中的一个重要议题——限制乃至关闭东西方航线——被迫搁置，从而绕开了美英磋商中的一个显著分歧。美英双方于1948年12月6日达成共同立场文件（以下简称“12·6备忘录”），正式确立了美英航空冷战政策的行动方案。“12·6备忘录”和相关政策指令的制定意味着美英经过艰苦的讨价还价，最终就航空冷战政策达成了基本共识，并获得西欧和部分中东国家的认可，美国“15／1号文件”的政策设计发展成为有关国家共同的行动方案，美国发起的航空冷战步入实施阶段。对于东西欧民用航线问题，“12·6备忘录”仅做出了原则性限制的模糊规定，美国和西欧国家在此问题上的分歧依然较为明显。
联合中东国家针对苏联和东欧实施航线限制是美国航空冷战政策的重要内容，在美国的积极推动下，相关中东国家迅速采取行动。
总之，冷战格局形成后，航空冷战成为美国冷战战略的组成部分，其重点是限制甚至封锁苏联和东欧国家的国际民用航空活动。由于英国等西欧国家在东西方航线问题上持有不同的立场，美国试图切断东西欧民用航空联系的“空中铁幕”政策未能如愿。另一方面，在英国的支持下，美国寻求限制苏联和东欧国家在中东地区民用航空活动的政策取得进展。美国构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术和设备的出口管制体系，基本实现了航空设备禁运的政策目标。
二、美国航空冷战政策的发展及阶段性实施
尽管英荷等西欧国家总体上支持美国的航空冷战政策，但在东西方航线问题上，美国和西欧国家的立场并不相同，且双方分歧呈现扩大的趋势。
面对分歧，美国政府相关机构于1949年5月5日举行联席会议。与会者一致认为，“15／1号文件”的实施面临巨大困难。会议建议国务院征询参谋长联席会议（以下简称“参联会”）的意见。美国国家安全委员会于1950年1月5日通过“美国对苏联及其卫星国的民用航空政策”的修改文件，此即“美国国家安全委员会第15／3号文件”。“15／3号文件”认为，由于西欧国家在东西欧民用航线问题上持不合作的立场，美国的东西方航线限制政策是无效的，确立一项可以获得西欧国家倾力支持的民用航空政策成为当务之急。
美国国务院于5月5日起草了一份新的针对苏联和东欧国家的民用航空政策方案并递交至英方（简称“5·5备忘录”），希望由美英两国联合通报有关国家并共同实施。美国在“5·5备忘录”中专门对比了“15／1号文件”和“15／3号文件”的异同。二者的共同点在于，美国始终坚信苏联和东欧国家的民用航空活动主要基于军事目的，并认为应强化针对苏联和东欧国家的民用飞机以及航空设备的出口管制政策。不同之处主要体现在两个方面：第一，政策手段的变化；第二，地域范围的扩展。国务院在“5·5备忘录”中刻意强调航空渗透的冷战目标，预示着美国仍将利用一切手段，继续推进航空冷战政策。
美英两国于1951年3月就“5·5备忘录”的实施达成一致，美国“15／3号文件”的政策构想进入实施程序。“15／3号文件”只是美国为回应西欧国家所采取的变通之策，航空冷战依然是美国的既定政策，航空渗透和航空遏制双拳并举成为美国针对苏联和东欧国家实施“空中铁幕”政策的新内涵和新特征，其中航空遏制依然是美国的政策重点。美国国务院于6月5日向国家安全委员会提交了执行“15／3号文件”的第一个进展报告。关于民用航空活动，苏联和东欧国家的民用航空活动总体上被限制在铁幕之内，仅有波兰和捷克斯洛伐克运营飞往西欧的民用航线。关于航空出口管制，民用飞机及其零部件和设备的出口管制政策得到顺利实施，集中体现了航空遏制政策的成功推进。
1951年9月24日，美国国务院提交了第二个报告。尽管“15／3号文件”做出了与东欧国家有条件地发展民用航空关系的政治姿态，但美国仍然试图利用一切机会，继续将西方世界针对苏联和东欧国家的民用航空政策纳入航空遏制的冷战轨道，实施并推进航空冷战战略。
1952年之后，继续推进针对苏联和东欧国家的航空遏制依然是美国民用航空政策的重要议程。苏联和东欧国家试图在近东、南亚和非洲地区从事民用航空活动的努力亦被成功阻止。
美国国务院于1953年2月9日提交了第三个进展报告。由于美国政府的蓄意阻挠及“奥蒂斯事件”的影响，东西欧民用航空的恢复和发展仍需等待时机。
在西欧之外，中东地区是美国推进航空冷战和遏制战略的另一个重要支点。
1954年之后，随着东西方关系的缓和，西欧国家恢复并发展东西欧民用航线的呼声再度高涨，美国试图继续限制东西欧民用航空活动的政策面临日渐增长的压力，航空冷战政策呈现出推进乏力的苗头。5月12日，国务院提交了执行第四个进展报告。
在这一阶段，推进航空冷战是美国竭力追求的战略目标，但国际民用航空的发展并不以美国的意志为转移。在“15／3号文件”设置的目标中，民用飞机及航空设备的出口管制政策总体上保持不变，基本延续了既定路线。在民用航空活动领域，美国在中东地区推进航空遏制的努力取得进展；另一方面，美国“空中铁幕”政策中的航线限制难以有效开展，美欧之间围绕东西欧民用航线的争论始终是制约美国航空冷战政策最棘手的问题。
三、美国东西方航线政策的全面调整
面对“15／3号文件”自1953年中期以来的推进乏力以及西欧国家对其不断增强的质疑，美国不得不再次调整针对苏联和东欧国家的航线政策。
在东西方关系缓和的背景下，西欧国家迅速抓住时机发展同苏联和东欧国家的民用航空关系。美国竭力推进的航空冷战面临更加严峻的挑战，限制甚至封锁东西方民用航空活动的“空中铁幕”政策已经无法按照美国的意愿推进。更令美国担忧的是，继续反对西欧国家与苏联商谈民用航空协定将削弱美国在西方世界的影响力。鉴于此，美国启动了全面调整东西方航线政策的进程。
1957年4月，美国政府设立“航空事务专门工作组”。“航空事务专门工作组”强调苏联已经意识到民用航空的重要性，并且已经具备与所谓“自由世界”就国际民用航空干线展开竞争的能力和意愿，从而依托航空资源提升苏联的国际政治地位。美国国务院随即围绕民用航空政策展开了新的规划。美国国家安全委员会于1957年12月9日通过“5726／1号文件”，同时决定以其取代“15／3号文件”。“5726／1号文件”继续立足于冷战战略目标，同时根据东西方关系及国际民用航空格局的变化，确立了新的航空冷战战略、航线政策及实施路径。
民用航空技术的发展既是苏联参与国际民用航空的条件，也是美国必须正视的现实，是促使美国调整航线政策的关键因素。“5726／1号文件”刻意歪曲苏联的政策意图，声称在参与国际民用航空后，苏联将利用一切机会给西方世界制造政治麻烦。基于此，苏联和东欧国家参与西方世界的国际民用航线必须以确保美国和西方国家的安全作为首要条件。
苏联航空技术的发展在一定程度上改变了美苏航空力量的对比，促使美国不得不重新思考实施航空冷战的路径和方式。20世纪50年代中期以来，苏联的民用航空技术和民用航空运输能力取得长足发展。“空中铁幕”政策已经难以有效展开。尽管“5726／1号文件”力图阻遏苏东国家与发展中国家的民用航空联系，但自出笼伊始就尽显疲态。
实际上，随着“5726／1号文件”的出台，美国开始着手同苏联展开双边民用航空谈判。在进一步权衡利弊之后，肯尼迪政府于1962年5月撤销了“5726／1号文件”。此后，美国政府设立由国务院、国防部、联邦航空管理局等机构组成的委员会。1963年1月，委员会提交了《美国国际航空运输政策》报告，重新设计了美国的民用航空政策。面对国际民用航空格局的变迁，美国国际民用航空政策的目标是：发展并维护最适应“自由世界”需要的国际航空运输体系，确保美国在世界航空市场的竞争中获得公平和平等的机会。面对与苏联的持续竞争和矛盾，美国应在国际民用航空领域采取必要的特别措施，以推进美国的国家利益，应对苏联集团的民用航空挑战。
美国国务院于1963年4月19日提出针对苏联集团的新的民用航空政策（简称“4·19备忘录”）。“4·19备忘录”试图对美国的航空冷战政策做出新的规划，但其政策始终没有得到有效落实。1966年11月，美苏签订了第一个双边民用航空协定。1968年7月，美苏之间首条民用航线——纽约—莫斯科航线开通运营。至此，美国不得不放弃“空中铁幕”政策。
以“4·19备忘录”为标志，航线限制成为美国一厢情愿的设想，国际民用航线布局已无法作为实施冷战政策的工具。至此，在美国航空冷战政策的两个维度中，出口管制总体上得以维持，而航线限制政策事实上以失败告终。
美国的航空冷战政策可谓一波三折，“空中铁幕”政策更是高开低走。考察美国航空冷战政策的演变历程，对于审视美国的冷战战略及其影响因素，无疑具有借鉴意义。
首先，航空冷战是美国全球冷战战略的重要组成部分，进一步证明了美国的全球冷战战略具有全方位和多领域的特点。在美国看来，民用航线是美国全球权力的重要载体，与苏联争夺世界民用航线布局是其冷战战略的关键领域。但美国的“空中铁幕”政策从一开始就遭遇重重阻力，始终没有得到有效落实，最终不得不放弃。在出口管制方面，美国联合西方盟国通过单边和多边方式，构筑了针对苏联和东欧国家民用航空技术和设备的出口管制体系，基本实现了航空设备禁运的政策目标。
其次，虽然西方国家总体上追随美国的航空冷战政策，但在某些具体问题上，西方盟国出于自身利益的考量而持有不同立场，引发了与美国的分歧。限制甚至禁止东西欧民用航线是美国航空冷战政策的重要一环，是“空中铁幕”政策的核心。但这一政策构想从一开始就遭到英国等西欧国家的反对，导致美国不得不转向承认西欧与东欧地区间的民用航线。美欧间围绕东西方航线的分歧表明，美国及其盟国在冷战问题上并非铁板一块，利益权衡是影响有关国家在特定议题尤其是包括航空冷战在内的经济冷战议题上采取不同立场的重要因素。
最后，技术的发展实质性地影响了国际民用航空关系的演进，决定了航空冷战格局的历史变迁。战后初期，凭借航空技术优势与在国际民用航空领域的主导地位，美国设置了航空冷战的议程。而随着苏联民用航空技术和民用航空产业的发展，美国航空技术和设备出口管制政策的成效愈发有限。美苏航空技术实力对比的变化是美国最终放弃东西方航线限制政策的关键因素。
综上所述，航空冷战是美国布局全球冷战的一个重要环节，但美国的航空冷战政策尤其是航线限制政策却难以有效施展。在影响美国航空冷战政策的诸多因素中，美欧利益的严重分歧制约了“空中铁幕”政策的有效施展；苏联民用航空技术的发展则直接引发了美国航线政策的全面调整。美国航空冷战政策的演进表明，国家利益考量和技术实力对比是决定航空冷战走向和国际民用航空格局的关键因素。
摘自《史学集刊》2023年第2期，原文约25000字。
