水利主导权之争：近代浙西水利议事会的成立与改组
作者：张根福，邵将，浙江师范大学。
摘要：近代以来，受水旱天灾、兵燹破坏以及客民垦殖的影响，浙西水利遭受严重破坏。清末新政实施后，清政府鼓励地方实行自治，乃有设立浙西水利议事会之提议。议事会筹设过程中围绕水利治权、经费来源即有激烈争论。议事会成立后，为统筹地方水利工程，完善了组织框架和工程议决制度，力图处理好自治组织与政府权力的关系，为浙西水利事业作出了重要贡献。南京国民政府成立后，为统一水利行政，浙江省设立了水利局，强化了政府的水利主导权，并通过对议事会章程和相关制度的修订，削弱议事会的权力，使其逐渐融入以政府为主导的水利行政体系之中。浙西水利议事会的成立与运作体现了近代政局动荡下社会精英参与政府管理、分享政治权力的意图，但作为政治权力的附庸，社会精英阶层只能在既有的政治框架内进行利益诉求，无力阻拦南京国民政府重建政府权威的努力。
本文以浙西水利议事会为研究对象，试图通过对浙西水利议事会筹设、成立、运作和改组过程的分析，探析晚清民国以来浙西地区水利机构的变迁及其动因，揭示地方自治组织与政府机构围绕水利主导权展开的争论及近代政局动荡下社会精英参与政府管理、分享政治权力的意图和无奈。
水利对浙西地区的重要性不言而喻。相比苏南地区，浙西的地形更为复杂，自然环境极易成灾。加之近代以来，受水旱天灾、兵燹破坏以及客民垦殖的影响，浙西水利遭受严重破坏，灾害时有发生。在此背景下，地方乃有成立浙西水利议事会之提议。
一、水利经费与治权之争：浙西水利议事会的筹设
清末新政给浙西水利议事会的成立提供了契机。宣统元年（1909年），浙江省成立谘议局并召开第一届谘议局会议。会上，有嘉兴议员提出《兴复浙西水利草案》，请求疏浚杭嘉河道。在湖州议员的建议下，后来的议决案将湖州也纳入其中。会后，浙江省巡抚批准公布17件议案，包括农田水利会规则案和修浚浙西水利案，辊輱讹并颁布了《农田水利会规则》与《修浚浙西水利办法》。尽管《修浚浙西水利办法》明确规定杭嘉湖三府绅商领袖可以组织浙西水利议事总会及其水利分会，但在操作过程中却碰到了许多实际困难，尤其是修浚浙西水利的经费来源问题一时无法落实，故浙西水利议事会暂时未能宣告成立。
1913年，第一届浙江省议会召开，会上再次通过了浙西水利修浚案并于1914年公布。1913年通过的浙西水利修浚案，有意将抵补金附捐作为治水经费，因抵补金附捐涉及到各地公共事业，消息一经公布，反对声浪迭起。
1916年浙江省议会召开第二届常年会议，时任浙江省省长吕公望提出《修浚浙西水利修正案》，其中略去了浙西水利议事会，意图由政府主持对浙西水利的修浚，其目的是希望政府能够掌控浙西水利经费。此举遭到德清籍议员许炳堃与其他两位议员的坚决反对，并以“修浚浙西水利，筹地方之款，办地方之事，性质纯属自治，当由地方组织机关董其事务，不可与水利委员会之为官治者相混”为由，仍主张由地方自治机构负责浙西水利的修浚工作。此举得到议员们的支持，并最终获得通过。1916年11月11日，修订后的《修浚浙西水利修正案》公布，成为后来浙西水利议事会的“根本法”。
但在第二届浙江省议会上，浙西水利经费来源问题再次引起激烈争论，经讨论，抵补金附捐被删除，最终确定浙西水利经费来源有四个：地丁附捐、货物附加捐、丝捐以及茧捐。除地丁附捐由地丁银带征外，其余均由统捐局或茧捐委员带收，并由财政厅按月拨解至议事会经费存储的银行。1917年秋，时任浙江省长齐耀珊令浙西十五县选举各县水利议事会会员，由浙江省署加委充任，并委任杭县知事姚应泰、水利委员会技正林大同、杭县会员祝震三人筹备浙西水利议事会。9月21日，浙西水利议事会正式成立。
二、统筹地方水利工程：民国前期浙西水利议事会的运作
浙西水利议事会经费由浙西15县人民负担，会员人数按照每县１人的原则，定为15人。各县会员由县议会推选，“被选者不限于县议员，但县议会议员当选时不得兼充”。在15名会员中选举产生正副会长，任期一年，可以连选连任。议事会开会期间，由全体会员进行工程议决，非开会期间，则由正副会长驻会，以处理相关事务。其余十三名会员则按四四五组合，抽签分成三组，按月轮流驻扎办事处，“有协助正副会长处理会务之责”。
浙西水利议事会办事处设在杭州新市场惠兴路。办事处设有三个科室，分别是文牍科、技术科和会计兼庶务科。其中文牍科4人，包括文牍员1人，书记2人，速记1人。文牍员负责处理五类事项：文件起草及各种纪录、编制议事日程及应议事件分配、保管档案、保管图书记录、收发文件；书记负责辅助文牍员工作，并专司缮写事宜；速记专司会场记录。技术科设技术员1人，负责调查测勘、工程复估以及工程制图等事项，必须熟谙水利工程，专备“会员考究工程之用”。会计兼庶务科设会计兼庶务员1人，主要负责办理五类事项：议事会经费收支、编造常年预算决算及每月收支表册、保管议事会各种器具、印刷文件及投票纸分配、工役雇用进退事项等。
浙西水利议事会实施的工程一般需在议事会会议上进行决议后方能进行。议事会会议分常会与临时会两种。常会每年春秋季各开一次，临时会则在遇到紧急水利情况时召开。议事会所审议的水利议案分为三类：官厅交议、会员建议及人民或团体请愿。浙西水利议事会议决的工程项目分为两类：一类是议事会负责的工程修浚；另一类是县境之内的小型农田水利工程，采取经费补助的形式，由地方自主兴办。
当然在具体的议决过程中，议事会不仅要考虑浙西水利的紧要工程，还需顾及杭嘉湖三府的各自需求。
三、水利行政统一：浙西水利议事会的改组
晚清以来，士绅阶层在地方公共事务中占据优势地位，地方政府虽有意重建政府权威，收回水利治权，但因其时政局动乱，政府力量有限，并未取得实际成效，直至南京国民政府成立，地方政府才逐渐收回水利治权。
1927年国民政府定都南京，开始重建政府对地方事务的主导权，统一水利行政治权也成为必然。在地方实行“省制改订”，规定各省水利行政由建设厅负责，受命于省政府。20世纪30年代，以水利行政职权不专、系统紊乱为由，国民政府先后颁布《统一水利行政及事业办法纲要》和《统一水利行政事业进行办法》，加快了全国水利行政统一的步伐。1928年8月，以钱塘江工程局为基础，改组成立浙江省水利局，隶属于浙江省建设厅，负责办理“全省水利工程及关于水利兴革事务”。
四、结语
浙江省水利局成立后，政府部门通过修改议事会章程、补助经费制度等，逐步剥夺了浙西水利议事会权力，使水利治权收归政府。浙西水利议事会是在浙西水利设施遭到严重破坏，而政府能力有限，无法有效进行地方水利公益事业的特殊环境下产生的。在水利议事会成立的最初十年间，它为浙西水利设施的修复做出很大贡献。议事会不只是兴修了诸多地方水利工程，更重要的是，通过议事会的经费补助政策，鼓励了地方小型农田水利工程的兴建。但限于自身经费，囿于地方愿望，议事会很难举办大型水利工程，只能是治标而非治本之策。浙西水利议事会的运行模式一定程度上为政府减轻财政压力提供了一种新的思路。1930年，浙江省水利局开始试推浙西模式，按流域将全省划分为五个大区。其中临安并入原浙西水利议事会，改称第一区水利议事会；钱塘江流域的24个县称为第二区水利议事会；曹娥江、甬江流域的11县称为第三区水利议事会；灵江流域的9个县称为第四区水利议事会；瓯江流域的15个县称为第五区水利议事会。但因“经费既无着落，事业即无从进行”，除第一区水利议事会有稳定的经费来源得以存续外，其余各区水利议事会均于1932年4月宣告结束。第一区水利议事会的名号则一直沿袭，直至1949年被杭州军管会实业部接收。
浙西水利议事会的成立与改组，从独立自主到沦为附庸，客观来讲，都可以归结于政府权力的伸缩。当政府的权力有限时，以士绅为代表的地方势力趁势而起，通过参与地方公益事业来参与治。一旦政府权力增长，开始有意识地与地方势力争夺公共事业领导权，国家力量通常会取得胜利。通过合法手段，只需修订章程，便可以重新将权力集中于政府。浙西水利议事会的改组，不只是由于政府统一水利行政的决心，也出于浙江的特殊性。南京国民政府时期，浙江始终在全国处于特殊地位，国民政府十分注重浙江的发展，对于关系地方发展的水利也十分重视。
文章摘自《浙江社会科学》2021年第10期，原文约11900字。
