【作者】赵虎，西北大学历史学院。
【摘要】奕劻入枢，是辛亥革命之前清政府高层最为重要的人事变动之一，它不仅直接造成政务处与军机处两大中枢在机构人员方面出现高度重合，也使得政务处职能面临实际调整。奕劻入枢后，清政府相继设立财政处、商部、练兵处等新机构，在顺应新政发展的同时，也导致政务处既有职能不断被分割，作用地位亦逐渐弱化。这一结果，既符合新政发展的需要，也符合奕劻的政治目的。其后虽因日俄媾衅，迫使慈禧调整高层人事以应付危局，并试图通过增派人员加强政务处的作用，实则已无法改变政务处日渐削弱的现实。此后在伍廷芳与戴鸿慈的推动下，政务处职能开始由“行政”转向“议政”，最终丧失了“新政统汇”的地位。
一、奕劻入枢与政务处的人事格局
光绪廿九年三月十四日（1903年4月11日）荣禄去世，清政府内部高层人事因之发生调整。有传闻称，在以何人继荣禄的问题上朝廷曾出现讨论。然而不论资历与影响，其时能够接替荣禄出掌军机处之人选屈指可数，朝野上下也有相当的共识。荣禄去世翌日便有懿旨下达，“庆亲王奕劻著授为军机大臣”，外界对此并无疑议。
对于奕劻与荣禄在内外政策上的分歧，迄今所见公私记载大多阙如，报刊媒体反而偶有披露。奕劻入枢六天之后便有旨意更调督抚。虽然这一人事变动未必尽出自奕劻本意，但舆论却赞许奕劻颇有识人之明，“用人”已在荣禄之上。
奕劻虽贵为亲王且当差多年，但不及荣禄深受慈禧信任。荣禄死后，慈禧太后特颁懿旨褒扬。可见，慈禧对荣禄的宠眷甚深。奕劻入枢后，其在军机处之权势亦远不及荣禄。荣禄秉政时，太后对荣禄“言无不听”。枢垣中鹿传霖与瞿鸿禨意见冲突时，由王文韶居中调解。因此，奕劻在军机处中“诸事皆推让王相国为首”。
奕劻的推让一方面固然由于此时“宠眷不甚深”，另一方面也颇有以退为进的自知之明。荣禄出缺后，军机大臣中王文韶、鹿传霖“年力就衰”，不易对奕劻构成威胁。对于初入枢垣的奕劻而言，也有必要拉拢二人。至于瞿鸿禨，则情况大不相同。瞿为荣禄援引，在军机处中“地位相当稳固”。可以说，瞿鸿禨是慈禧太后在军机处中制衡奕劻的重要砝码。不过能在迭经变动的晚清政坛始终屹立，足见奕劻实非等闲之辈。
值得注意的是，在奕劻入枢后中枢两大机构军机处与政务处在领班大臣上出现了重合，军机大臣与政务大臣在人员上也出现了基本相同的情况。唯一的例外是大学士崑冈。但崑冈在回銮后多次奏请开缺。荣禄卒后，崑冈再次因病奏请开缺，奉旨允准。所以，崑冈虽为政务处大臣，作用却十分有限。
自新政复行后，政务处作为朝廷为领导新政而特设的专门机构，在中枢层面一直占据重要地位。辛丑回銮前，政务处一度代行军机处职权，职能广泛，作用关键。举凡关涉新政的重大事宜，均交由政务处议覆。回銮后，未入军机的奕劻就曾多次利用政务处这一平台参与高层决策，与军机处领班大臣荣禄分庭抗礼，进而影响新政进程。
入枢后，政务处对于奕劻而言已经失去重要意义，奕劻也不再需要这一权力角逐的平台。加之人员几乎重合，政务处的继续存在反而使得政务运作复杂化，丧失了独立存在的必要。不过，作为新政特设机构的政务处如果被裁，则势必引起朝野内外对朝廷是否仍然推行新政的猜疑，有伤清政府的颜面，更有可能招致各国的干预。因此，在奕劻入枢后政务处面临调整也就在情理之中。
二、机构增设与政务处的削弱
奕劻上台伊始，随即奏请设立财政处。光绪廿九年三月廿五日，上谕派奕劻、瞿鸿禨会同户部认真整顿财政。结合各方史料来看，财政处的主要工作偏重圜法，至于整顿财政的其他举措，财政处反而鲜有参与。据媒体披露，财政处设立后仍由政务处奏定简明章程，请饬户部编订“内外钱粮册籍”颁行各省，厘清“每省每年岁入若干、岁出若干”。
尽管设立财政处的原因颇多，但此举与政务处的关联却值得注意。设立财政处可能是为弥补政务处的不足而进行的一次制度调整。时任政务处帮提调陈璧与总办徐世昌即兼充财政处提调，嗣后两处人员亦有交叉。然而设立财政处如果仅仅是为弥补政务处的不足，那么作为“新政统汇”的政务处与“设于政务处内”的财政处之间理应存在统属关系。但令人费解的是，两者之间并无隶属，人为的造成政务处与财政处在管辖范围上出现重叠。此外，虽然上谕命奕劻与瞿鸿禨两人会同户部办理财政处事宜，但实际工作却主要由与奕劻关系密切的户部尚书那桐主持。
财政处的设立，使初入枢垣的奕劻轻而易举地将有关币制的新政事宜纳入自己的掌控之中，同时又从制度上分割了政务处的职能。设立财政处，实际上将相应事权从政务处剥离，打破了原有的制度安排。除奉特旨外，此后有关币制的新政事宜完全可以绕开政务处，由财政处单独处理。
设立商部、练兵处与财政处有相似之处，均在不同程度上削弱了政务处的职能。只不过相比于财政处，商部与练兵处的设立有着更为复杂的背景与过程。在商部酝酿及其设立的过程中，有两方面情况与政务处关联颇大。其一，当新政推行中财政问题日益凸显后，内外官员均谋求从商务入手解决财政危机，但包括政务处在内的原有机构却无法满足振兴商务的需要。其二，尽管在酝酿商部的过程中曾提交政务处议覆，但商部官制的最终制定却并未由政务处主持议奏，而是由载振等人自行具奏。
奕劻执意并迅速设立商部，不仅将载振推上高位，而且实现将商部单独掌控在自己手中。就在商部官制奉旨依议的当天，另有上谕将王文韶、瞿鸿禨等人办理的路矿事宜归并商部，又裁撤路矿总局，将两人摒除在商部之外。由此可见，若载振等人拟议的商部官制一旦交由政务处议覆，则可能受到来自身为政务处大臣的王文韶与瞿鸿禨等人的阻挠而被迫搁浅。所以，绕开政务处议覆，规避存在风险的环节，成为减少阻力的上佳选择。
至于设立练兵处，则是因应时局变化尤其是日俄媾衅的被动仓促之举。同样，自练兵处设立后规划新军等一系列有关军事的事宜基本从政务处分割出去，政务处所统辖的新政事宜进一步被压缩。在奕劻入枢后的半年中新政呈现出与此前不同的景象，其主要表现便是清政府在体制内陆续增设财政处、商部、练兵处等新机构。随着新机构的相继设立，使得奕劻逐渐掌控了权力，并潜移默化地巩固了地位。同时，另一符合奕劻政治意图的结果则是原由政务处统管的新政事宜名正言顺地遭到分割，其“统汇新政”的作用也随之削弱。
三、人事调整与政务处的走向
然而出人意料的是，就在政务处职能渐趋削弱之际，朝廷却先后增派三名政务处大臣，似乎有意加强政务处的作用。政务处自设立以来，除自然减员外人员变化不大，只在创设之初添派瞿鸿禨，此后并未增加人员。可以说，此番人事调整是政务处创设后最大的一次人员变动。此举耐人寻味，尤其是与政务处此时的发展境况完全相悖。
奕劻入枢月余，恰逢张之洞自光绪十年（1884年）调署两广总督以后第二次入觐。此前朝野内外即已盛传，谓张此次“有入枢之信”。但等到张之洞抵京后，有关其入枢的消息反而归于沉寂。从事后的报道来看，张之洞无缘入枢的原因大致有三：其一，“两湖重任无人可代”；其二，张之洞“力陈年老”，无力胜任军国要务；其三，“某邸不以为然，故两宫亦不复强之”。综合各方情形，第三种说法可能性最大，即奕劻不愿张之洞进入军机处，而慈禧亦不强求。
在奕劻而言，甫入军机，立足未稳，自然不希望像张之洞这样的强势人物进入军机处。何况张之洞与瞿鸿禨多有交往，一旦张之洞入枢，有可能与瞿鸿禨联手，从而对奕劻构成威胁。鹿传霖早已洞悉其情，在张尚未抵京之前即已向其透露“政府无留京之意”。在慈禧而言，是否命张之洞入枢，此时主要取决于外交上的权衡。张之洞留京期间，正值俄国图谋独占东北之际，当道诸公在联俄与拒俄的问题上犹豫不决，慈禧太后亦举棋不定。张之洞主张联日抗俄，早前既与主张联俄的荣禄意见多有不合。在京期间，张之洞多次致函瞿鸿禨请坚拒俄人。故此时派张之洞入枢，无异于向俄国表明立场，不利于外交转圜。况慈禧无意与俄国起衅。因此，即便瞿鸿禨一再请求留张之洞帮同办理外务部事务，亦未邀俞允，遑论入枢。除此之外，军机大臣王文韶对张之洞入枢也不以为然。张之洞留京内用一事在各方合力的作用下最终搁浅。由此可见，奕劻入枢初期的高层人事结构其实并不稳定。面对日益丛脞的内外局面，军机诸公势难应付裕如。一旦发生变故，高层人事必起波澜。
九月初九日（10月28日），沙俄侵略军强行闯入奉天，占领各官署并拘禁奉天将军增祺，东三省局势陡然紧张。消息传来，举国震动。九月十四日，慈禧太后同时召见袁世凯与张之洞，商量对俄之策。召对之时，袁、张两督即“面劾王文韶老耄无能”。在此前后，高枬、王乃徵两御史亦“联名奏参四大军机之误国”，然念及“蒙尘之日，中堂护銮随行，跋涉山川鞠躬尽瘁”，故使其久蒙殊恩。
为应对棘手的内外局面，朝廷不得不做出人事调整。对于此次人事变动，外界关注的焦点集中于王文韶与那桐在职务更调之后所带来的外交政策上的转变。相比而言，对于荣庆、孙家鼐与张百熙的职务更动，外界却甚少置议，既有研究对此亦语焉不详。有观点认为，隶属蒙古正黄旗的荣庆之所以能在清末政坛崛起，一方面是因其乃满蒙贵族之中少有的正途出身者，另一方面则可能是“通过袁世凯的推荐而与荣禄攀上了关系”，故得到后者的“援引与推毂”。然而，荣庆此次超擢除以上条件外，另有潜因。荣庆入枢之后，援瞿鸿禨之例于次日授为政务处大臣。
但九月十八日再命孙家鼐与张百熙充政务处大臣，则完全出乎意料。此番人事调整，直接原因为外交失利，俄事日亟，调整的重心自然在外交人事。即便是荣庆入枢，也只是为配合外交人事的变化而被动做出的补救之举。因此，孙、张二人进入政务处更显突然。关于此事，就连消息灵通的媒体事前亦未察觉。不久之后，京中官场传闻，由于材料阙如，传闻是否属实殊难印证。但大体可以推断，慈禧太后在做出外交人事调整之后，为防止局势日衰，特将孙家鼐、张百熙二人派入政务处，以资整顿内政。值得指出的是，这一人事安排似完全出自慈禧，而与奕劻无关。
政务处的职能在奕劻入枢后逐渐遭到分割，作用下降。因此，奕劻本人不太可能将政务处视为“一国行政之关键”，也不可能建议添派政务处大臣，充实一个可能存在威胁的机构。何况张百熙与瞿鸿禨交谊深厚 ，推荐张为政务处大臣无异于为人作嫁。相反，慈禧此时显然还未洞悉隐情，仍视政务处为“新政统汇”，以添派政务处人员作为整顿内政的办法。正是由于慈禧与奕劻对政务处的看法出现差异，才导致了此次看似不合逻辑的人事调整。至于具体由谁进入政务处，反而变得无关紧要。据说孙、张二人进入政务处之后，最初还颇为认真。然而数月之后，“两宫召见政务处大臣孙中堂，问政务处你尚每日入署耶。现在政务要紧，须加意勤勉等语”，孙家鼐只得“嗣后改为隔日入署一次，以符圣谕”。前后相反的报道，勾勒出孙家鼐身处其中明白隐情后无奈的心境。
其实在此次人事调整之后不久，御史蒋式瑆便直言不讳地提出：“添派孙家鼐、张百熙充政务大臣，臣诚不能知上意之所在。”御史王乃徵随后也建议转变政务处职能，将军机处原有的拟旨之事交予政务处承担。面对言官的参陈与建议，慈禧太后也只是严厉的训斥军机诸臣，并没有对政务处采取任何调整。直到十一月廿七日（1904年1月14日）商部侍郎伍廷芳的奏请，才再次打破了已有的平静，促使政务处发生转变。事后表明，伍廷芳的建议之所以得到部分采纳，并不是来自政府内部的反躬自省，而是源自外患日亟。攘外必先安内，或许这才是伍廷芳的奏片得以部分允准的原因。
光绪卅年十二月，因戴鸿慈奏请，朝廷颁布《会议政务章程》，政务处的议政职能进一步得到加强，与创设时相比已大相径庭。此后，尽管徐世昌、铁良因相继入值军机而派充为政务处大臣，但均为循例之举，对政务处的职能影响不大。
作为清末新政的“统汇之区”，政务处在辛丑回銮前后曾发挥重要的枢纽作用。期间，尚未入枢的奕劻曾多次利用政务处参与高层决策，影响新政进程。随着奕劻入枢，政务处对于奕劻已失去重要意义。特别是在其地位尚未稳固之际，政务处的存在不啻为一大威胁。因此，政务处的职权将不可避免的遭到分割。加之在奕劻入枢之后，朝廷相继设立的财政处、商部与练兵处等新机构，使得政务处的职能范围逐渐缩小，作用进一步弱化。这一结果，不能不说与奕劻有莫大关系。尽管此后慈禧为整顿内政而加派人员，以期增强政务处的作用，但实则其未能洞悉政务处的发展境况，看似增强政务处的手段已无法从制度上改变政务处日益削弱的现实。直至在伍廷芳、戴鸿慈的推动下朝廷颁布《会议政务章程》，才使得政务处完成了由“行政”向“议政”的转变。“新政统汇”的招牌也沦为有名无实。
寻绎政务处在奕劻入枢之后的相关史事，反映出新政的推行其实并无通盘筹划。即如在体制内增设重要机构等重大事宜，也多半是因人而设、因事而立。表面上顺应新政发展，背地里隐含权谋政争。面对内忧外患的破败局面，最高统治者昧于内外时势，当轴枢臣大多老迈昏聩，根本无力挽救风雨飘摇的清政府。这一图景，既是王朝末日的尾声，也是革命前夕的序曲。在其后辛亥革命的风暴中，清王朝迅速崩溃便成为历史的必然。
摘自《中山大学学报》2021年第6期，原文约23000字。
