【作者】李峻杰，太原师范学院历史系，四川大学中国史博士后流动站。
【摘要】在清末新政上谕“采西法”的语境下，清廷不少官员提出了诸如设立外交官专途、出使改为实缺、外交官选任和培养等改革洋务性外交体制的奏议。虽然这些看法略有些旧调重弹，但通过地方督抚、驻外公使、翰林、御史等人的分奏和袁世凯、张之洞、刘坤一的联衔会奏，再经光绪帝的朱批认可和外务部的议复变通，已大致形成了一种深具权势的共识，实现了改革议论由“野”到“朝”的重大转变。虽说在改革共识之下，他们各有各的诉求，其建议也未达到“立竿见影”的效果，但此后中国外交体制的近代转型基本是按此次达成的共识而展开。因而从改革共识的形成到最后的落实，要有“同而能异”的胸襟和力量。
一、“分奏”：新政伊始外交改制议论的重启
庚子事变之际，总理衙门和驻外使领馆仍是临时性、差使性的对外机构。总理衙门大臣和章京均是兼差，驻外公使亦称为“驻某国钦差大臣”，在职官体系中尚未建立起具有实缺的“外交专途”。外交人员的流动性较大，素质参差不齐。清政府这种洋务性兼具应付性的外交体制不断遭到中外人士的批评和非议，改革之论亦随之而起。这些批评意见主要集中于外交官的兼差制、外交人事选用和人才培养的弊端等，改革建议也主要围绕外交官制实缺化、外交人事职业化和外交官培养专业化而展开。朝野之间较为系统的改革建议，至少可以追溯到光绪初年。议论的主体除有驻外使节、洋务派人士外，还包括御史、詹翰等京官群体。这些累积的议论，不管是宏观上的共识，还是具体而微的分歧，都为后来的外交改制提供了立论基础和知识来源。在清廷颁布“采西法”的新政上谕后，那些密切关注外交和洋务的地方督抚、驻外使节等官员，便在变法复奏中“按题作文”，直陈外交体制的弊病，并顺势提出改革的议案。这其中，漕运总督张人骏、山东巡抚袁世凯、安徽巡抚王之春、两广总督陶模等专门提出了外交改制的意见，多少有些“公论”的意味。
此间深知外交体制冷暖的驻外使臣，也多借此新政契机，在变法复奏中提出外交改制的建议。这其中，以驻俄公使杨儒的条陈最为典型，他在“重使务”策中明确提出了四项改革主张。而此间杨儒已是病重难支，由参赞胡惟德“代办使事”，其变法策的构思和撰写应有胡惟德的参与。进一步言之，该条建议还应代表了驻外使节群体长期以来要求改革外交体制的呼声。遗憾的是，袁世凯、杨儒等人所呈的奏议大多“奉旨留中”，并未获得两宫的明确回应，其改革外交之论自然也不在“择要举办”之列。
二、“会奏”：权势督抚改革外交共识的形成
不过，随着光绪二十七年（1901年）九月李鸿章的去世，袁世凯署任直隶总督兼北洋大臣，并参预政务处事宜，外交改制之事也悄然出现了转机。光绪二十八年正月，袁世凯吸取了此前复奏“各省条陈篇幅冗长，当轴不暇再阅”的教训，主动邀约张之洞和刘坤一，希望“先择新政最要者，每次举一事，联衔入告”，然后“节节设法，由浅入深”。他当日还发急电详细抄列了他去岁腊月“先与诸枢老商定”并获两宫嘉纳的三事，其中之一便是外交改制，可惜他出京后“有人阻挠”而未见施行。刘坤一和张之洞均复电赞同“三人联衔入告”的提议。
三月初八日，三人联衔会奏了专门改革外交体制的《变通外部及出使人员章程折》。该折介绍了泰西各国的外交体制，“援西入中”提出了外交改制的具体路径，强调外交人员“出入中外，互资阅历”。该折建议外务部员缺可由出使大臣在所属参随各员中，精拣久在外洋者保送外务部考察充补；使馆参随各员缺可由外务部精选品端学优、能通洋文之司员前往充补。该折还建议将出使官制由“差使”改作“实缺”，出使参、随久于其任等。另外该折的附片还奏请“纂辑交涉文牍”，每年择要纂辑成书，进呈两宫阅览，并分发疆臣、使臣和海关道等“用备考查”。
虽说此次会奏是出自袁世凯的提议，并以他此前单衔复奏的“定使例”条和去岁腊月“三事”之一的外交改制为出发点，但仔细对比三者的具体内容时，也会发现些许差异。确实如会奏折文最后所言，三人会奏共识的达成，是经过“往复筹商”才“意见相同”的。
早在光绪二十八年正月袁世凯邀约张、刘二人联衔会奏时，便将“速办要政”中的外交改制作了详细阐述。刘坤一基本赞同他的提议，但也担忧“出洋参随未必人人可用”，如拘泥于“各半补用”一语，“恐难得许多贤员”。张之洞赞同刘坤一的看法，建议“各半断不必拘，盖多用曾经游历人员”。二月二十四日，袁世凯将初拟的《变通外部及出使章程折》和《请纂辑交涉文牍片》电发二人，除重申前意外，还明确提出了设立出使实缺，但没有吸纳刘、张二人要选用“出洋游历人员”的意见。刘、张看完初拟的折、片后，大体同意他的主张，但仍坚持删去“各半补用”，认为“新出人才必胜于旧”，建议给游历、游学或通洋文者以外交历练的机会。袁世凯回电表示“遵照添改”但不便缮发，最后由刘坤一将初拟折稿修改后领衔会奏。
张、刘坚持改动有一个非常明确而持续的意图，即与他们刚刚所奏《江楚会奏变法三折》中的“奖劝游学”条和“广派游历”条相辅而行。总体上看，袁世凯是想借张之洞、刘坤一的力量再次推进他此前改革外交官制的奏议，而张、刘二人也是想借此契机重申此前广为造就洋务人才的办法。如将视野放长，还会发现“广派游历人员”以造就洋务人才的办法，是张之洞及其幕僚在光绪二十一年（1895年）就早已提过的主张。鉴于《江楚变法会奏三折》实际上是由张之洞、刘坤一双方及其幕僚多次商议的结果，考虑到此间袁世凯及其幕僚的情况，或可以说三人联衔会奏的《变通外部及出使人员章程折》不仅代表了他们三人的看法，还应代表三方人士多次协商后达成的整体意见，同时也为他们的洋务幕僚多开了一条新出路。
三、“变通”：外务部的议复与出使章程的调整
光绪二十八年三月二十九日，三人联衔会奏的折文得到了光绪帝的朱批，同日军机处便将折文抄交刚成立的外务部议复。六月二十九日，外务部将议复结果上奏清廷，在“遵旨”之外，明确提出了“变通办理”。该部赞同会奏折中“外务部司员与出使人员互相调用，令其出入中外，兼资阅历”的主旨，但也“参酌中外事宜”和当前外交机制运作的实际情形，详细陈述了“妥筹办法”。
关于会奏折中司员各缺的选补，外务部一是坚持“司员由各部院衙门保送考试”，二是认为现在京师大学堂已奏设仕学馆，“将来照章甄拔，必不乏可用之才”，最后才同意会奏折中的选才办法，但要求出洋游学之人或学生必须取得各国高等学堂卒业文凭，“再由臣部考验录取”。针对会奏折中使馆参随员缺充补的建议，外务部认为此前便有总理衙门章京派充随使的奏准成案，而且刚刚奏准的外务部章程也明确载有“郎中、员外郎、主事可备参赞、领事、随员之选”。关于会奏折中使馆参随等员改设实缺一节，外务部议复认为以往参随等员均由出使大臣选任、奖黜，但又恐“瞻徇迁就，任使不得其人”，故该部屡经厘定出使章程，限定使馆参随员额，节省糜费，以期用人得当。因此外务部认为：“定额之与专缺，保奖之与考绩，名目虽异，事实则同”。最后外务部总结道：“似此量为变通，互相调用，均与该督等所奏用意相符。”显然，该部这些“量为变通”主要还是基于外交人才缺乏与外交机构的运作实情而言，是一个不用触及官制改革的权宜之计。从外务部奏折形成的流程来看，议复折的意见应是该部堂官共同筹商或认可的结果。因外务部当事堂官和司员大多处于“不新不旧”之间，故议复折是以“调和新旧”为主要基调。
在此期间，外务部也主动对出使章程进行了调整，特别是对出使经费做了较为严格的规范。另外还有不少御史、翰林也专门提出了外交改制的建议，也基本得到了政务处和外务部“量为变通”的答复。虽然他们的改革主张与地方督抚、驻外使臣的建议大体相同，未必有多少创见，但却表明外交改制的共识已超越了那些直接从事洋务或外交的官员群体。从不同角色、不同立场官员不约而同的分奏还可看出，作为整体性的外交改革共识已初步达成。
此后随着对外交改制意见的吸收和外部条件的些许变化，作为责任主体的外务部也加深了对外交改革的认识。特别是随着科举废除、新式学堂的兴起、留学生归国和袁世凯等北洋系接管外务部，清廷按此前多方达成的选才共识，让不少具有近代外交意识的“新人”逐渐进入到外交职官体系内，使得清末最后几年的外交体制逐渐呈现出一副“新”“旧”共存而又略显矛盾紧张的“过渡相”。
四、结语
庚子之乱后，外交体制改革再度成为了变法的议题，并最终演变成了需要“速办”的要政之一。从各省督抚、驻外公使、御史、翰林的分奏，到南、北洋大臣和湖广总督的联衔会奏，再到光绪帝的朱批和外务部、政务处的议复，随着谈论语境和议论主体的向上转移，外交改制已大致形成了一种携带着权势的普遍共识，实现了改革议论由“野”到“朝”的重大转变。从后见之明来看，此后中国外交制度的近代转型和“近代性”外交人才的养成也基本是按上述达成的共识而展开的。
总的来看，不管是新政伊始外交改制的分奏，还是随后的联衔会奏和外务部的议复，其重点均在于如何选用和培养外交人才。这与新政上谕所强调的重点相一致。纵向上，他们的很多论点，多属旧调重弹，但从某种新观念的发生到共识形成的过程来看，他们此间有意或无意而达成的改革共识，却“适合于其时代之要求”，“愈运动则愈扩大，久之则成为一种权威”。横向上，这种改革共识之间也略有区别，同中有异。从中各有各的诉求，各有各的实际。因而我们在注意改革共识形成中的“相贯相袭”之外，还需注意其中的“相发明、相推衍”，特别是这些朝臣督抚们在“仿行西法”过程中各自的“内在理路”以及如何借新政契机推进改革的嫁接方案。
在新政上谕发布后，不管是袁世凯、杨儒等人之分奏，还是地方实力督抚的联衔会奏，亦或是外务部暂时的“量为变通”及此后外交体制的演变，时人关于“洋务外交”改革的看法大致是“以同而异”的。也恰是这种“以同而异”的共识或可在大方向趋同的前提下丰富改革的路径与知识，达到“同而能异”的效果。同时，我们也不能忽视“求同”与“存异”背后的推动力量。特别是在共识达成过程中，袁世凯、驻外使节等为落实外交改制和张之洞、刘坤一为推进“广派游历”而持续进行的努力。大多数时候，某种“新”观念由最初发生到共识的形成，再到相关的制度设计与实践，中间还有很长的一段路需要走。
摘自《史学月刊》2021年第12期，原文约25000字。
