【作者】郑宁，上海师范大学人文学院历史系。
【摘要】顺治十八年颁布的迁海令是清朝初年的一项重要法令。作为海禁政策的高峰，迁海令的出台是清朝调整对海战略的必然结果，“汉奸献策”之说并不可信。海禁强度受到军事战略的影响，厉行海禁并非清朝的唯一选择，也不是顺治君臣的最初选项。在招抚郑成功的策略下，海禁有所宽弛；在攻剿策略下，海禁趋于严厉。由于招抚的失败和攻剿的失利，原本起辅助作用的海禁成为清朝打击郑成功集团的主要手段。在现实需求与历史经验的引导下，顺治末年海禁政策空前强化，最终出台了迁海令。通过转移赋税、督责省府等方式，清廷将迁海造成的损失分摊至地方，减轻了中央的决策阻力。迁海令的酝酿过程反映了清初海禁政策的变迁，其间蕴含着中央与地方的利益取向，最终在中央至上的原则下决定了清朝保守退缩的海洋战略。
一、招抚失败与宽弛海禁的终结
作为清初海禁政策的顶峰，迁海令有着明确的针对性。康熙元年（1662年） ，清廷以上谕的形式向地方官民重申“严立通海之禁”的目的，关键在于打击“盘踞海徼有年，以波涛为巢穴”的“逆贼郑成功”。不过，梳理顺治年间清朝与郑成功的往来过程，双方的互动不止于攻伐，在顺治前期，反而是招抚的氛围一度更为浓厚，海禁政策也因此趋于宽弛。
抚与剿向来是王朝进取的重要策略，在统一天下的过程中，清朝惯于换用攻剿与招抚，经略海疆亦是如此。早在入关之初，清朝就开始派员“出海招抚”。随着清军进入东南沿海地区，漫长的海岸线带来了严峻的海防压力，招抚的重要性更为凸显。其根源在于清朝的海上作战能力严重不足。闽浙总督陈锦就是招抚政策的坚定支持者。
清军打击南明鲁王政权的过程中，招抚政策确实取得了显著成效。在福建方向，招抚政策最初也取得了巨大成功，由于郑芝龙接受了清廷的招抚，南明隆武朝廷迅速崩溃。但郑成功坚持抗清，且势力逐渐坐大，成为清朝在东南方向最强劲的对手。面对不利的战局，朝中官员呈上密奏，建议对郑成功施以招抚。清世祖接受了招抚郑成功的建议，随即向新任闽浙总督刘清泰发布上谕，想方设法招抚郑成功。刘清泰随即以“弄兵修怨”为理由，弹劾此前发动厦门之战，给郑成功造成重大损失的巡抚、巡按、总兵、兵备道等文武要员。该案呈送至京，刑部认为罪名难以成立，巡抚等人并无重大罪过。为了向郑成功释放清朝的招抚诚意，清世祖亲自干预案件审理，痛斥刑部不识大体。
清朝的招抚意向得到了郑成功的回应，顺治九年到十一年，经过几轮交涉，双方达成了有限的共识。顺治十一年（1654年）二月，郑成功在安海观音堂接受了清世祖的敕谕，对清朝而言，这标志着招抚郑成功的重大胜利。事实上，郑成功并没有按照君臣之礼正式开读诏书，也没有当即“剃发效顺”，但闽浙总督刘清泰与清世祖都认为抚局已定，君臣二人已经开始商讨“善后之机务”。
按照清廷与郑成功约定的初步协议，受抚后清朝不仅以漳州、潮州、惠州、泉州四府安置郑军，还允许郑成功继续经营海上贸易，并管理海上经贸活动。虽然还存在商税归属比例等争议，但皇帝的承诺事实上已经打破了海禁政策。在当时，清朝内部对于招抚郑成功的条件也存在争议，但由于清世祖对招抚抱有期望，清廷内部的反对意见未被采纳。
以皇帝的态度为指导，这一时期上至沿海督抚，下至滨海州县，各级官员普遍对海禁持宽松甚至是放任的态度。在招抚的氛围中，“寸板不许下海”的海禁政策出现了明显的松动。
随着海禁的宽松，海陆之间的人员流动成为可能，并为郑成功征募兵源提供了便利。顺治十一年，郑成功派人在漳州登陆，一月之间就招募了上千人，府县官员虽然探得情况，但受招抚政策的限制，都未敢加以阻拦。为了吸引郑成功归顺，清朝宽弛海禁，以此释放“善意”、缓和沿海地区的紧张局势。但令清世祖失望的是，郑成功最终拒绝受抚。
招抚的落空，意味着与之配合的“宽弛海禁”彻底失败。由于在招抚期间放松了海禁力度，郑成功集团得到了巨量的补充。加之其他各种途径的收益，郑军趁海禁松弛，获利极大。随着战争的爆发，清朝急需切断郑成功的粮饷来源，海禁重新得到重视。随着招抚的失败，一度宽弛的海禁政策宣告终结。
二、攻剿失利和迁海令的出台
招抚的失败结局不仅让清朝损失惨重，更让力主招抚的清世祖大失颜面。在发给地方官员的命令中，恼怒的顺治皇帝彻底改变态度，他不仅严禁地方大员与郑成功接触，也拒绝接收任何求抚、求和信函。皇帝的决绝态度使得军事进攻成为唯一的选择，而作为配合攻剿的封锁措施，海禁的强化亦势在必行。自顺治十一年底招抚失败，到顺治十八年中颁布迁海令，在这六年多的时间里，海禁政策总体上持续强化，具体又以顺治十七年五月爆发的厦门之战为界，分作两个阶段。
在时间较长的第一阶段中，海禁政策用于配合军事进攻，作为攻剿的辅助手段实现让郑成功“粮饷自绝”的效果。为此，清廷在此前已经制定的海禁政策基础上，进一步强化了封锁力度和范围。新一轮的海禁既防止陆上出海，也防范海上登陆。
自顺治十二年（1655年）起，清、郑双方开展了旷日持久的战争，尽管海禁政策更为严厉，但郑成功的军事实力并没有明显削弱的迹象。厦门之战发生之前，浙江巡抚陈应泰曾做过估算，认为击败郑成功需要调动江南、浙江、福建、广东四省全部水师，并且汇合驻扎各地的八旗、汉军，还要“檄调高丽大船四五百只，订期出洋，合师进剿”。经过厦门海战的惨败后，前线的清军将领认为现有的四省水师远不足以应敌，还要大量新造战船、编训水师。顺治十七年五月厦门之战后，清朝在东南战场事实上处于不得不战，但又无力海战的尴尬境况。
在这种形势下，原本作为辅助的海禁政策具有了更为重要的意义，事实上成为清朝为数不多能够自主决策，并且有效打击郑成功的手段。自郑成功北伐以来，从中央到地方，更多的清朝官员们意识到强化海禁、封锁海疆的必要性。从此前海禁政策的执行效果而言，更进一步强化海禁也确有必要。
面对新的政策需求，清朝决策层并非没有先例可循。一方面，早在努尔哈赤时期，后金政权就曾在辽东推行过大范围的迁海。另一方面，在迁海令颁布的前两年里，清朝已经在局部地区实施过迁界移民。在历史与现实经验的共同启示下，进入顺治十八年，当清廷需要进一步强化海禁政策时，迁海自然而然地摆在了最高决策层面前。
值得注意的是，清世祖于顺治十八年正月去世，迁海令发布于七月底。因而在最终决策迁海的这段时间里，清朝最高决策权实际掌握于索尼、苏克萨哈、遏必隆、鳌拜等满洲勋旧之手，他们对灵活开放的海洋政策更缺少了解，而对本朝的传统政策与政治经验又更为重视。此时清廷颁布迁海令，将海禁政策推向高峰，既符合现实军事战略的需求，也与决策者们的认知特点相契合。
三、迁海的决策压力与应变办法
单纯考量军事效益，严酷的迁海令显然更有助于打击郑成功集团。由此带来了一个重要问题，既然从顺治中期开始，许多文武官员都提出过迁海的建议，为何清朝决策层迟迟没有做出迁海的决策？由于官方史料缺载，后人已经无法直观审视顺治十八年决策迁海的动议考量，但分析迁海令颁布前后的相关政策，仍然可以窥测清廷面临的主要决策压力与处置方式，从而探查为何迁海令非但不是清廷的“最初选项”，反而是“最后选项”。
对于身处京城的清朝决策者们来说，他们固然期望迁海令促成“逆贼坐困可待”的效果，但也势必要顾忌由此对国家造成的损害。即便漠视民生，迁海带来的社会动荡与赋税损失也是决策者们无法忽视的。社会治安方面，迁界之后大量百姓流离失所、生计无着，浙、闽、粤三省都出现了动乱危机。清朝推行迁海令的主要目的是打击反清武装，但由此引发的社会震荡，却构成了“靖一外寇又长一内寇”的威胁，这显然是决策者们需要考虑的。
赋税方面，迁海之后，界外田土、渔场、盐场彻底废弃，造成了与之相关的赋税损失。清初西南战事久拖不决，内地反抗时有发生，国家财政长期处于紧张状态。此种形势下，迁海带来的社会隐患与财政损失都是清廷不愿承受的，这些损害成为决策迁海的重要阻力。顺治十八年最终决策迁海时，清朝的最高决策者们显然考虑到了这些损害，并做出了相应的处置。
几乎紧随迁海令，防范社会隐患的上谕就发到了沿海地方。上谕要求督抚及各级地方官员承担起抚恤百姓的责任。中央看似对安置迁民极为关心，但对于地方官员申请的安置经费、蠲免政策等实际需求却一一驳回，只是要求地方加意防范，消弭动乱隐患。中央把安抚民生的工作完全交由地方官府承担，与其说是为了有效解决问题，不如说是转嫁压力与责任。
对于财政方面的损失，中央制定了更为周密的处置方案，总体原则是将因迁海而缺征的赋税分摊到其他地方。在迁弃田亩较少的地区，缺失的赋税往往直接分摊到本府、州、县的界内的田土。若数额巨大，本府州县无法承担，则向更远的地方转移。江南苏州、松江因赋税能力较强，且没有迁界，承担的份额尤多。被转移的不止有田赋，还包括了其他各种收入，江南就同时承担了各地因迁海而损失的盐课。就连界外盐场的收入也有安排，清廷要求盐商足额赔补因迁海产生的缺额，确保中央收入不受损失。通过各种方式的赋税转移，地方的负担虽然大为增加，但中央的收入得到了最大限度的保障。正因如此，范承谟、姚启圣等人估算的迁海损失虽然巨大，但事实上国家财政并未受到如此严重的损害。
为了保证中央的收入，清廷甚至没有放过迁界百姓的历年积欠，要求地方官府在迁海之后继续严行催征。起初，地方官员对此难以理解，认为迁民流离失所，正亟待安抚。但中央的态度异常坚决。在中央的强大压力下，就连负责催科的官员也深受其害。
总而言之，面对迁海造成的损害，清廷通过自上而下的督责与摊派，将压力与困难转嫁给了地方，特别是尽可能降低中央的财政损失，进而减轻了决策压力。考量利弊得失，迁海令的决策动机明显呈现出中央至上的鲜明特点。
四、“汉奸献策”说辨伪
围绕造成沿海地区剧烈震荡的迁海令，历来存在着许多议论，其中一个重要的话题是： 谁提出了迁海令？观览清初以来的史料，各种观点众说纷纭。值得注意的是，几乎所有说法都认为有人向最高决策层“献上”了迁海的计谋，方才有了迁海令。关于这个“献策者”的身份，以汉人的说法最为常见，这使得迁海令具有“汉奸献策”的鲜明特点。在清朝初年民族矛盾较为尖锐的背景下，这种具有民族情感倾向的说法势必引人注意，相关的议论也最为丰富。当代以来，潘莳、顾诚等学者排除了诸多谬误讹传，认为迁海令出自直隶永平府的汉人房星烨、房星焕兄弟，向清廷献策的关键人物是房星焕。从“汉奸献策”的立场出发，诸如“叛卖者的迁海建议”之类的词语也见于前辈学者的论述之中。但事实上，“房氏兄弟献策说”并不可信。
从顺治中期以来海禁政策的变迁历程可见，迁海令的出台并非偶然得之、忽然行之的决议，而是多年来清朝与郑成功集团往来博弈、东南军事战略多番变化、海洋政策不断调整的结果。在康熙帝即位之初，清朝决策层最终做出了迁界禁海的决策，既是对顺治一朝海防经验的总结，也是对当时东南沿海军事形势的回应，还有着后金以来的“本朝”经验可供参考。所谓“汉奸献策”，进而酿成迁海的说法于情于理皆不可信。
作为一项涉及面广、影响力大、持续时间长的国家政策，迁海为后人提供了观察清朝君臣的利益取向、政治动向，乃至国家走向的窗口。在更长的时段中，中央与地方围绕海禁的利益取向存在着动态的变化。基于不同时代各自的立场与站位，清朝君臣关于海禁的利益取向不甚相同，进而影响了他们的态度与行动，使得中央与地方时常出现步调不一的状况。
就国家战略而言，清代中前期在陆地边疆方向有着积极的表现，与其在海洋方向的保守，乃至退缩态势形成了鲜明的反差。从海权与陆权的视角观察，清朝面向海洋的战略决策虽然未必可称作“闭关锁国”，却也着实延续了“中国传统陆权战略”。但就海洋政策的变化过程而言，清朝前期客观上存在着走向海洋的机会。自顺治以来，清朝围绕海禁、迁海的议论与决策，实际关系帝国面对海洋的态度与抉择。面对不同的声音，清廷中央的利益取向总体上依旧是保守的，康熙即位之初，清朝不惜承受重大损失厉行迁海，可谓是陆地战略压倒海洋战略的表现。明郑消亡后，清朝虽一度在康熙中叶放宽海禁，但决策层对待海洋方向的谨慎态度未有根本改变。此后，随着海洋政策的重新紧缩，清朝面向海洋的主动发展机会也彻底消失。
摘自《史林》2022年第6期，原文约17000字。
