【作者】高国荣，中国社会科学院大学历史学院、中国社会科学院世界历史研究所。
【摘要】罗斯福“新政”时期美国的农业调整政策与美国农业萧条空前严重、自由放任主义主导下反农业危机政策的失败，以及农业利益集团与农民斗争的大力推动都有密切关系。罗斯福“新政”时期的农业调整政策是以1933年的《农业调整法》及其相关修订立法为基础展开的。依据这些法律及其所确定的农业调整手段的不同，罗斯福“新政”时期的农业调整可以分为三个阶段。在第一阶段，生产控制成为农业调整的主要应急手段。在第二、第三阶段，土壤保护从农业调整的临时措施转变成常规手段。罗斯福“新政”时期的农业调整政策有效地缓解了美国的农业危机，开创了生态补贴的先例，对推动进步主义时期的资源保护运动走向战后环保运动起到了承上启下的作用。
一、农业调整政策出台的背景
罗斯福“新政”时期的美国农业调整政策，是在美国农业危机加剧的形势下出台的一种应急措施，是多种因素推动的结果。一战之后，面对日益严峻的农村困境，农民通过联合进行抗争，农民组织积极开展院外活动。在其推动下，国会出现了为农民代言的农业利益集团。在20世纪30年代初期，美国中西部出现了如火如荼的农民运动。受工人罢工运动的启发，农民们成立了农民休业协会，提出了“保本农业”的口号，拒绝以低于生产成本的价格向城市运送农产品，号召农民开展罢市运动，通过减少市场供应抬高农产品价格。另外，为救助破产的农民，农民休业协会也竭力干扰、破坏法院拍卖破产农场。为把农民罢工消弭在“萌芽状态”，罗斯福在1933年5月12日签署了《农业调整法》。
二、生产控制作为农业调整的应急手段
依据有关法律所确定的调节手段的不同，罗斯福“新政”时期的农业调整政策大致可以分为三个阶段。第一个阶段，以1933年5月《农业调整法》的通过为开端，止于1936年1月该法被联邦最高法院宣判违宪之时。作为罗斯福“新政”时期的重要立法，《农业调整法》体现了美国农业调整政策第一个阶段的一些特点：其一，生产控制成为国家农业政策的重要组成部分。其二，农业津贴成为鼓励农民积极参与农业调整的重要手段。从《农业调整法》来看，农业津贴在当时主要有两种表现形式。第一种是对参与基本农产品减产计划的农民直接予以现金补偿；第二种是为参与减产计划的农民提供贴息贷款，实行农产品保护价收购政策。其三，农业调整政策具有临时性和紧急救济的性质。《农业调整法》作为应急立法，规定该法在“农业紧急状况消除时将失效”。在当时，农业津贴等调整行为只是被视为特殊时期的应急手段。
随着农业形势的逐步好转，非常规的国家干预措施也受到了越来越多的质疑。1936年1月6日，美国联邦最高法院在美国诉巴特勒一案中，以6票对3票判决《农业调整法》无效。
三、土壤保护从农业调整的临时措施转变成固定手段
1936—1937年可以视为罗斯福“新政”时期美国农业调整的第二个阶段。在1936年1月《农业调整法》被宣判违宪之后，美国政府紧急制定并在1936年2月29日通过了《土壤保护与国内生产配额法》。该法以水土保持为基础进行农业调整，将美国农业调整推进到了一个新阶段，授权州政府和联邦政府采取联合行动开展水土保持，该法将土壤保护视为“国家需要”和“公众福利”，授权农业部为促进水土保持而采取行动，主要是为开展水土保持的机构和个人提供津贴。该法通过津贴引导农民采用轮作、等高耕作、退耕还林还草等保土性耕作方式，增加保持或增强地力的农作物，减少消耗地力的农作物。在很大程度上，该法延续了1933年《农业调整法》的基本精神，是其替代和变通。
土壤保护成为罗斯福“新政”时期农业调整政策第二个阶段最显著的特点。与《农业调整法》不同，《土壤保护与国内生产配额法》受到社会的广泛支持。水土保持不仅成为克服农业危机的希望，也成为营造秀美山川的手段。因此，《土壤保护与国内生产配额法》对非农业人口具有强大的吸引力。但这一阶段的农业调整政策又具有一些明显的不足。其一，《土壤保护与国内生产配额法》依然是一部临时性立法。依照该法，水土保持虽然由各级政府与农民合作开展，但应该由地方主导。其二，水土保持不足以克服农业危机。农业危机的再度尖锐化迫使政府采取更广泛、更全面和更严格的调控措施。1938年2月16日，美国国会又通过了一部新的《农业调整法》，即《1938年农业调整法》。该法的通过也意味着罗斯福“新政”时期的农业调整政策进入到第三阶段。这部法律可以体现罗斯福“新政”时期美国农业调整政策第三个阶段的一些特点： 其一，水土保持成为美国农业调整的固定机制。其二，鼓励基层在水土保持方面发挥主导作用。
四、农业调整政策的成效及其深远影响
罗斯福“新政”时期美国的农业调整政策，在美国环境保护史上具有重要意义。它推动了资源保护从公共土地向私人土地的扩展；逆转了耕地和牧场退化的趋势，保护了农地资源；还在一定程度上改变了人们的自然观念。
罗斯福“新政”时期的农业调整政策将水土保持置于突出位置，在很大程度上是由于美国严重的土壤侵蚀问题。就美国全国范围而言，大平原是其农业危机最为严重的地区。大平原的生态与经济重建，因此成为那一时期美国农业危机治理的重中之重，在多方面能体现罗斯福“新政”时期人与自然关系的新变化：其一，土地滥用的思想文化根源受到批判。其二，生态学开始进入公共政策领域，并在一定程度上被采纳。其三，资源保护的观念开始深入人心。
罗斯福“新政”时期的农业调整政策是20世纪美国农业政策的一个重要转折点。20世纪20年代以后，尽管历届美国政府都将减少农产品过剩、提高农产品价格、提高农民收入作为其农业政策的首要目标，但为实现这一目标所采取的农业调控手段不同。在罗斯福“新政”前后，美国农业调整明显经历了从依靠市场调节转向国家干预、政府干预从流通转向生产、调控措施从单一走向综合的转变。调节手段的不同也导致农业干预的成效迥然有异。
罗斯福“新政”时期美国农业调整政策经历了从试验到确立，从临时到固定的转变。这种转变与美国“新政”在20世纪30年代中期从“复兴”向“改革”阶段过渡保持一致。在罗斯福“新政”初期，尽管改革势在必行，但保守势力依然强大，因此国家干预经济的许多措施具有试验性质，1933年的《农业调整法》、1936年的《土壤保护与国内生产配额法》也都只是临时的紧急立法。而在20世纪30年代中期之后，联邦政府应当积极行动“以阻止未来衰退的信念”，已经得到了“普遍的认可”。在这种新的社会形势下，1938年的《农业调整法》将此前农业调整的一些临时应急措施转化为固定常规手段。农业调整政策的发展反映出国家干预的加强。国家干预的扩大体现了国家垄断资本主义的发展，政府通过局部改变生产关系，抑制并消除垄断资本扩张过程中的不良影响，为社会再生产的顺利进行创造了条件。罗斯福“新政”时期的农业调整政策在美国开创了生态补贴的先例。政府为愿意参与退耕减产、实施保护性耕作的农业生产者提供津贴。农业补贴是国民收入的再分配，在很大程度上是美国福利国家道路的体现。农业津贴实际上是工业反哺农业的一种方式。这种反哺在一定程度上可以维护处于边缘地位的农民的权益，也为城市居民提供了稳定充足廉价的食品。从罗斯福“新政”以后，美国政府一直通过农业津贴引导农民调节生产，顺应生态学时代人们对环境质量的追求，引导农民参与土壤保护进而参与农田环境保护。
罗斯福“新政”时期的农业调整政策在美国环保运动史上也发挥了承前启后的重要作用。在进步主义时期，资源保护运动在美国兴起，其支持者主要是社会精英。而罗斯福“新政”时期的土地调整政策，则将资源保护由公地拓展到私人土地，城乡广大居民因为受惠于土地调整政策，成为资源保护新的社会基础。自然的经济价值和美学价值同时受到了广泛重视，与自然和谐共生的发展理念也得到了越来越多的认同。1933年以后的农业调整政策，作为罗斯福“环境新政”的重要组成部分，大大拓宽了环境保护的社会基础，为环保运动由早期的精英运动在战后发展成为真正的大众社会运动创造了条件，在进步主义时期的资源保护运动与战后环境保护运动之间架起了一座桥梁。
摘自《北京师范大学学报》2022年第6期，原文约25000字。
