【作者】王瑞芳，河南大学历史文化学院暨当代中国研究所、中国历史研究院左玉河工作室。
【摘要】改革开放后，黄河上中游地区的水土保持工作得到恢复，并随着改革步伐的加快呈现出较好的发展势头。流域各地政府抓住西部大开发、重视生态环境建设的良好机遇，围绕防治水土流失、减少入黄泥沙、改善生态环境和农业基础条件的目标，启动了全流域的水土保持生态工程，水土保持工作取得了突出的新成效和成功的新经验。进入21世纪后，尤其是中共十八大以来，中央对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，黄河上中游地区水土保持工作进入“人水和谐”的生态文明建设新时代。共同抓好大保护，协同推进大治理，黄河逐渐成为造福人民的幸福河。
一、水土保持工作的恢复与发展
中华人民共和国成立后，党和政府高度重视黄土高原地区的水土保持工作，明确水土保持是根治黄河的基础，是发展当地农业生产的生命线，黄河流域水土保持工作得以起步并取得了一定成绩，但“文化大革命”爆发后该项工作陷于停顿。1978年以后，在党和政府的组织推动下，黄河上中游地区的水土保持工作得到恢复并取得了初步成效，积累了一些治理经验。
改革开放以后，党和政府再次将黄河上中游地区的水土保持工作提上日程。1978年，黄委会确定了以狠抓改土治水为中心的农田基本建设，大量植树种草，全面发展农林牧副业的黄土高原水土保持方针。从1979年春到1980年冬，国家农业委员会、国家科学技术委员会、农业部、林业部和水利部等部委先后4次在西安、郑州、兰州等地召开有关黄土高原建设方针和水土保持学术讨论会，对黄土高原综合治理问题进行讨论。20世纪80年代，黄河上中游地区水土保持工作不断深化，主要集中于两个方面：一是多渠道、多层次集资，二是试行技术承包，这推动了黄河上中游地区水土保持工作的深入展开，取得了初步成效，并在此过程中积累了一些有益经验。这些成绩与经验的取得，为90年代以后黄河上中游地区的水土保持工作奠定了基础，提供了宝贵的历史借鉴。
二、水土保持工作及生态工程建设的深入开展
20世纪90年代以后，随着国家经济建设的加快，城镇化、工业化快速推进，但是，黄河上中游地区水土流失状况依然严峻，边治理边破坏的现象在某些地方依然严重，一些重点开发建设区新的水土流失还有加重的趋势，生态环境形势不容乐观。严重的水土流失不仅阻碍了黄土高原地区人民群众脱贫致富的步伐，也加剧了黄河下游河道淤积和洪水威胁。在这种情况下，党和政府进一步加强了黄河上中游地区的水土保持工作。
针对水土流失边治理边破坏等问题，中央和各省、自治区于1990年前后新设监督机构，制定监督制度，采取包括法律在内的各种手段保护林草植被，防止造成新的水土流失。到20世纪90年代末，黄河流域水土保持生态环境建设工作虽然取得了一定成绩，但也存在着一些问题：一是投入仍然不足；二是项目布局相对分散，难以发挥综合示范作用，也不利于按基建程序进行严格管理；三是基础研究薄弱，前期工作深度不够，不能满足水土保持工程建设的要求；四是缺乏统一的规划指导与和谐的运作机制。这些问题要求国家进一步加强对黄河上中游地区水土保持工作的投入和管理，以提升工作的综合效益。
世纪之交，由于中国人口资源环境的矛盾十分突出，水土保持工作依然面临严峻挑战，还存在边治理边破坏、投入不足、治理速度慢、措施不尽合理、科技水平低等问题。为此，2000年4月召开的全国水土保持会议提出：我国新时期的水土保持工作将把保护和改善生态环境放在首位，以退耕还林草为重点，实施分区防治战略，进一步调整优化各项措施，转变管理职能，积极探索新机制，以加快建设步伐，为西部大开发和全国经济社会的可持续发展创造良好的生态环境。此后，中国水土保持工作进入了新的发展时期，即以新理念为指导，把人与自然和谐相处作为指导工作的核心理念。对此，国家在“十五”计划期间加大了对水土保持生态建设的投入力度。在这种有利时机下，黄委会及黄河流域各级水土保持部门认真贯彻水土保持新思路，践行“维持黄河健康生命”新理念，抓住国家实施西部大开发、重视生态环境建设的良好机遇，积极探索黄河流域水土流失治理的新模式。与此同时，随着西部大开发的不断推进，党和政府加大了对黄河源区水土保持生态环境建设的力度。在国家有关部委的支持和帮助下，黄河源区的水土保持预防保护工程成效显著。但是人为地加剧水土流失的趋势仍未得到有效遏制。而且，随着西部大开发的全面推进，工业化、城市化进程加快，各种开发建设活动大量增加，人为造成的水土流失日益严重，加上长期以来经济主导一切的思想和习惯，导致人们对水土资源的预防保护意识和法制观念仍然薄弱，投资生态、实施保护和恢复治理的措施少、标准低、社会化程度弱，人口、资源、环境的矛盾日益突出。黄河上中游生态建设依然面临严峻的挑战，特别是在重点侵蚀区，靠生态的自然修复很难实现。鉴于上述问题，2005年9月，黄河中游水土保持委员会第八次会议明确表示，将全面加速流域内水土保持生态建设。2011年年初，随着新修订的《水土保持法》公布施行，黄河流域水土保持工作进入了新的发展阶段。
三、新时代生态文明建设的快速推进
2012年中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，对生态文明建设做出了顶层设计和总体部署，黄河上中游地区水土保持工作也随之进入了以生态文明建设为战略目标的新时代。
在中央的统筹部署下，水土保持成为国家生态文明建设的重要组成部分，黄河流域水土保持工作由单元发展到多元，综合治理水平得到空前提升，进入了快速发展的新阶段。黄河上中游各省（区）以强化水土保持生态文明建设为总揽，通过不断创新水土保持发展理念、转变水土流失防治模式、丰富水土保持建设内容、夯实生态文明建设基础，着力提高水土保持对流域经济社会发展的保障能力，呈现出良好的发展势头。2017年，中共十九大就生态文明建设的发展理念、目标任务和战略举措做出了全面部署。随着“十四五”规划的实施和生态文明建设的大力推进，为贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展国家重大战略，2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，将黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计，其中要求突出抓好黄土高原水土保持，全面保护天然林，持续巩固退耕还林还草、退牧还草成果，加大水土流失综合治理力度，稳步提升城镇化水平，改善上中游地区的生态面貌。纲要发出后，黄河流域生态保护工作掀开了新的一页，进入更快发展阶段，取得了显著成绩。
黄土高原最大的环境问题是水土流失，治理水土流失、保护和建设良好生态环境是这一地区可持续发展的前提和基础，是保证黄河安澜的治本之策。中华人民共和国成立后，尤其是进入新时代，在党和政府领导下，黄河上中游地区生态环境持续明显向好，水土流失综合防治成效显著，三江源等重大生态保护和修复工程加快实施，上游水源涵养能力稳定提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，实现了“人进沙退”的治沙奇迹，生物多样性明显增加。黄河上中游地区在水土保持和生态建设方面获得了许多成功经验。
首先，必须坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，要坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在推进水土流失综合治理的同时，注重引导人民群众转换生产方式、生活方式，转到绿色发展、循环发展、低碳发展的轨道上来，实现生态环境保护与群众生活富足的双赢。新时代黄河上中游地区水土治理的实践生动阐述了经济发展与生态环境保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，指明了经济发展与环境保护协同共生的新路径。
其次，必须坚持政府与群众联动共治，调动社会各方面力量投入水土流失治理。水土保持是一项社会性、群众性很强的公益事业，涉及各行各业，不仅需要各级政府的高度重视和坚强领导，还需要多部门各行业的协调配合以及广大干部群众的积极支持和参与。水土流失地区的群众亲眼看到了水土流失治理取得的成绩，切身感受到了水土保持带来的好处，领悟到既要金山银山更要绿水青山的道理，因而积极投入政府主导的综合防治水土流失工作中。党和政府不仅充分发挥公共财政主渠道作用，还创新水土保持工程建设管理和投入机制，积极引导民间资本、金融资本参与进来。按照科学引导、积极扶持、依法管理、保护权益的原则，对投入水土流失治理的民间资本在技术等方面予以扶持，民间资本投入逐年增加，初步形成了“治理主体多元化、投入来源多样化”的格局，形成了流域上下人人参与、支持水土保持的良好局面。
再次，必须坚持山水田林路统一规划，坚持山水田林路村综合治理。小流域治理在理论、实践、技术、机制等方面不断创新和发展，实现了从零星的分散治理到以小流域为单元的集中连片治理，从单一措施治理到按流域统一规划、多项措施优化配置综合治理，从防护型治理到生态经济型治理，从数量扩张型到质量效益型的重大转变。在减少水土流失、改善生态环境的同时，最大限度地提高了土地资源的利用率和生产力，解决了群众的生产和生活问题，实现了水土资源的优化配置、有效保护和永续利用，极大地促进了经济、社会、生态环境协调可持续发展。
最后，必须坚持依法依规全面推进，用严密的法治和严格的制度作为生态环境建设的保证。2011年修订后的《水土保持法》颁布施行，依法防治水土流失迈入新的历史阶段。黄河上中游地区各省、自治区相继修订省级水土保持法实施办法，完善了补偿费征收使用、水土保持工程初步设计管理、水土保持行政处罚自由裁量等方面的规章制度，更加完备的水土保持法律法规制度体系基本建成。流域管理机构、省（区）、市、县四级水土保持监督管理体系及协调联动机制逐步建立并完善，形成合力，进一步强化了监督管理。《水土保持法》实施办法或条例、水土保持补偿费征收使用制度、生态补偿机制、违法违规行为查处制度等法规制度和水土保持方案审批、监督检查、水土保持设施验收等技术标准体系逐步健全完善，为依法依规开展水土保持监管奠定了法治基础。与此同时，建立生产建设项目水土保持监督检查体系，全面履行水土保持监管职责，严肃查处和制止各种违法违规行为，促进了生产建设单位依法履行水土流失防治主体责任，维护了水土保持法律法规的严肃性和权威性。
综上所述，改革开放后，党和政府不仅全面恢复了黄河上中游地区的水土保持工作，而且采取有力措施迅速取得了突出的治理成效，积累了一些有益的治理经验。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态文明建设关系人民福祉，关乎民族未来。随着党和政府对生态文明建设的高度重视，黄河上中游地区的水土保持生态工程建设逐渐启动，水土保持工作逐渐提升到生态文明建设的国家战略高度。中共十八大以来， 治黄理念由过去的人定胜天转向尊重自然，由人和水的抗争转向相互依存，从单一的索取转向在开发利用中更注重保护，中国开始进入“人水和谐”的生态文明建设的新时代。在生态文明建设不断推进的新时代，黄河上中游地区水土保持工作以“尊重自然，注重预防，强化治理，打造绿水青山，推进水土流失防治体系和防治能力现代化”为总体目标，以“基础扎实、管理规范、科技引领、生态良好、百姓受益”为工作目标，统筹流域山水林田湖草系统治理，加快构建流域水土保持规划体系、水土流失治理体系、技术支撑体系和严格的监管体系，促进流域生态修复，打造人与自然和谐共生发展的新格局，不断开创黄河上中游水土保持工作高质量发展的新局面。
摘自《当代中国史研究》2022年第6期，原文约21000字。
