【作者】张岩，南开大学中国社会史研究中心暨历史学院。
【摘要】全面抗战爆发后，国民政府将治黄纳入战时运行轨道，专司黄河兴利防患事务的黄河水利委员会在隶属行政院经济部的同时，亦受到第一战区司令部的指挥监督，形成一种双重管隶、三方关联的繁复运作模式。在此治理模式下，泛区治黄工程的运作步履维艰、漏洞百出，呈现责任主体不明，军权、财权、事权相互分离，各方掣肘、推诿的混乱局面，反映出国民政府战时体制在职能设计、价值取向和行政能力等方面存在严重的缺陷。
全面抗战爆发前，国民政府已基本构建起一套事权相对统一、专业化程度较高的黄河治理体制。隶属于全国经济委员会的黄河水利委员会（以下简称“黄委会”），掌理黄河“一切兴利防患事务”。其于沿河各省分设修防处，职司具体修守事项；沿河各省政府主席、驻军对黄委会办理河务负有协助之责；各省的黄河修防经费统由黄委会监管，各省政府须按时拨交黄委会规定数额备用，不敷之处由中央酌量补助。全面抗战开始后，出于国防需要，国民政府将军事力量注入既有的治黄架构，形成一套结构松散的战时治黄体制。
一、治黄主体的涣散：兴修防泛新堤背后的各方角力
全面抗战开始后，黄河河防成为国防的重要组成部分。国民政府囿于形势急迫，并未重建一套独立运作的治黄体制，而是因陋就简，让黄委会“除受经济部直辖外，兼受第一战区司令长官指挥监督”。这一办法看似只是权宜之计，实则贯穿全面抗战的始终，成为战时治黄举步维艰的一个主因。战时治黄体制问题在1938年6月花园口决堤后防泛新堤兴修过程中已经初步显现。
防泛新堤工程最初是由军事委员会指令第一战区司令部办理。鉴于新堤工程关系重大，第一战区司令部即会同行政院赈济委员会、黄委会、河南省政府、河南省赈务会，组设黄河防泛工赈委员会，并决定采用以工代赈的方式。黄委会随之拟定工程计划书。就工程经费而言，第一战区司令部拟分四次向行政院请拨，然而，行政院并不认可此项工程的民生价值，借此推脱拨款的责任。经济部约集赈济委员会、交通部会商。至于其是否具有军事价值，议决交由第一战区司令长官程潜“查明决定”。
事实上，此时修堤的必要性之所以难以确定，除了泛区地势因素之外，亦与1938年黄河水势偏小、泛区淤积尚不严重以及敌方未筑起防泛东堤有关。嗣后，程潜提出反驳，但行政院仍维持原议。
为防秋汛到来后黄泛西侵，第一战区司令部在未得到行政院拨款前，只得先行垫拨10万元工款兴修新堤。行政院最后决定只拨20万元，并补充说明“军事上如有修筑防御工事之必要，应请军事委员会核办，由军费项下开支”，可见行政院仍担心地方驻军挪用赈款。
若按黄委会所拟工程计划书，各段堤工应同时推进，但此次施工在完成郑县境内堤工后便告中止。之所以尽先完成郑县段工程，与该县特殊的地理、军事位置有关。花园口位于郑县境内，该县首当泛水之冲，泛滥较为严重；此外，郑县处于平汉、陇海两线的交汇处，还是第三集团军驻地，军事地位极为重要。第一战区司令部初修新堤的军事意图由此昭然若揭。郑县工程完竣之后，程潜本希望中央可简派大员赴豫验收，趁便考察郑县以下泛区筑堤的必要性，而经济部却只派出河南建设厅厅长前往。该堤通过验收之后暂由程潜兼任主席的河南省政府接管。然而，地方民众要求续修新堤的呼声颇为强烈。对此，经济部、赈委会却置若罔闻。而对第一战区司令部而言，续修新堤的军事意义并不突出，加之此时又值人事变动，程潜于1938年11月调任军事委员会天水行营主任，故该部对续修新堤亦未加重视。
军事委员会于1939年2月电令河南省政府在桃汛到来前“增筑大堤”，有心无力的河南省府只得提出让黄委会继续“主办”工程。鉴于初修新堤的艰难，黄委会早在1月就曾拟定一个临时补救办法。这一办法不仅得到经济部的认可，军事委员会天水行营亦不无支持。由此可知，受实际情形所限，军事委员会的指令难以贯彻。黄委会虽试图发挥自身的专业性，回应民众的呼声，但无奈受制于军方与行政部门，只得“以官督民修为原则”拟具修埝办法，规定泛区各县政府为主管部门，省级政府负责巡回视察，黄委会及淮运水利机关只是在必要情况下协助巡察。
在续修办法尚未核定之际，日伪防泛东堤工程已有所推进，续修新堤的重要性与紧迫性立刻显现出来。黄委会与河南省府秘书长多次面商，拟定按原修堤方案办理。4月18日，河南省续修黄河防泛新堤工赈委员会成立，截至7月上旬，大部分工段已告竣工。工程实际费用除经济部、赈委会的补助款外，还需河南省府拨付约14．5万元。河南省府无力负担，只得向赈委会请拨，后者亦不愿增加额外开支，只以“应由地方自筹”回应。
新堤工程的接管过程亦充斥着多方的博弈。鉴于大汛将至，河南省府因缺乏防汛能力，在工程尚未完全竣工之前，就急于将新堤交由黄委会接管。但此次工程存在严重的缺陷，故黄委会以工程尚未竣工验收为由拒绝接管。7月底，工程刚一完竣就发生多处漫溃。最后行政院应黄委会的要求，专拨50万元工款助其办理溃堤善后工程，黄委会才予以验收和接管。此外，工价问题也成为各方角力的焦点。
二、专业治黄的窘迫：黄委会主办河防工程的困局
战时黄委会除配合军方办理各项军事工程外，出于既有职责，亦不得不主办部分非军事性的河防工程。其间却屡遭经济部、地方驻军的掣肘，以致工程开展困难重重，由此显露专业治黄的窘迫。具体表现为：其一，黄委会作为无实权部门，战时难以调动与治黄相关的各方资源与力量；其二，当河防与国防发生冲突，河防往往成为被牺牲的部分，当然也不排除黄委会主动将国防置于首位；其三，在战时国家财政整体困难的境况下，黄委会主办河防工程难获中央支持；其四，黄委会与经济部之间在泛区治黄问题上常有意见之争，以致黄委会河防工程的开展颇受阻碍，而这也是战时治黄权责分离的弊端所在。
花园口决堤一月有余，鉴于口门一时无法施堵，经济部按照河防惯例，于1938年7月 12日训令黄委会先行修筑花园口、赵口（位于中牟县境）两处决口的裹头工程。该项裹头工程的河防效益，主要在于避免口门扩大，以防泛区扩张及正河断流，进而减小日后堵口的难度，故裹头工程又被视作堵口工程的先头工作。然而，裹头工程却可能会对国防产生不利影响，即黄泛的阻敌能力会因其水量与宽度的减小而减弱。不过军方最初对黄泛情况尚无通盘的认识，故对裹头工程亦无反对之意。
尽管面对经济部的否定以及工款下拨迟缓的困难，黄委会仍坚持施工，至9月底已将东、西两坝修筑完竣。后续来看，裹头工程还是发挥了实际效用。然而，裹头工程在给河防带来效益的同时，对国防的副作用也逐渐显现。在此情况下，第三集团军在获得第一战区司令部准许后，于3月下旬派部队渡河在花园口东坝裹头后方开挖大沟，以增加黄泛宽度，同时将东坝头降低，以提升西坝的抵抗能力。此举亦得到军事委员会的支持。黄委会为保护裹头工程，与驻军竭力交涉，仍难以阻止其行动。在军方的视野中，河防在国防面前无足轻重。
随着日军汴新铁路的修筑，裹头工程的军事意义得以彰显，即逼溜归河以冲毁该铁路。黄委会代理委员长王郁骏借此向第一战区司令长官卫立煌商请停挖大沟，得到允准。奉军事委员会命令，第三集团军随即渡河，垫填大沟。事实上，国民党军方在处理口门宽窄问题上已陷入进退失据的窘境，若限制宽度将减弱黄泛阻敌作用，而扩大宽度则可能正中日军下怀。
是时复任黄委会委员长的孔祥榕一改此前黄委会的河防思路，反对修固东坝裹头与停止挑挖大沟。孔的建议虽然更注重国防与河防的互相策应，但事实却是牺牲河防，保全国防。该建议得到了军事委员会天水行营主任程潜的支持。当日军再次挑挖大沟，驻军未采取措施。花园口东坝裹头由此遭到破坏，口门亦逐渐扩大到1460余米。
尽管如此，保持正河（故道）过水，无论对于国防还是河防，都还不失为有益之举。1940年1月，经济部颁布《水利建设纲领》，4月，黄委会拟订具体实施计划，即“修筑花园口西坝头柳石大坝计划”，计划实施归于失败。最终，军事委员会下令“花园口西坝头筑坝制敌一案，对于冲毁汴新铁道及淹灭汴敌如无十分把握，可不办”。黄委会挑溜东流的计划只得束之高阁。
黄委会河南修防处接管防泛新堤之后，即将之列入修防范围，实行分段管理。所谓修防，包括春厢、防汛、防凌等项工作，其中最重要的是春厢，即每年桃汛到来之前实施的堤防培修工程。对于防泛新堤而言，由于其修筑质量不佳，春厢尤显重要。但是，由于战时河南财政紧绌，1940年度的春厢经费只能依赖中央的拨款。但1940年度直至4月桃汛已届，中央仍未拨助分文。
黄委会只得以国防名义借助军方力量促使经济部拨款。日伪防泛东堤的修筑正可为之张目。此外，黄委会亦通过第一战区司令部，请军事委员会向经济部催拨款项。最后，经济部虽然不得不予以拨助，但对黄委会的工程计划表示质疑，此一质疑正为黄委会日后免责留下了借口。黄委会并没能照原计划办理春厢工程。实际上，在工多、时迫、款绌的情况下，黄委会仅能就新堤“最险、最要处予以加培”。因此，即便防汛料物准备充足，遇有大汛，新堤溃决的风险也难以避免。
行政院对新堤决口责任的认定也揭示黄委会战时的遭际。决口伊始，行政院即先入为主地认定，导致溃堤的原因为“所筑堤工不固，事前复无准备”，故饬令经济部明究“主办堤工人员，是否有玩忽之嫌”。对此，黄委会据理自辩，指出导致溃堤的原因在于，拨款机关（主要为经济部）未能按期拨款，使工程赶办不及。
1940年尉氏县决口再次暴露新堤的危机，进一步引起当局重视。就1941年度新、旧堤培修工程而言，孔祥榕与卫立煌商定以专案形式请中央拨款办理。至5月初，行政院以紧急命令先后三次饬令财政部共拨225万元；此外还以紧急命令形式饬拨该年度黄河修防费100万元。与此同时，9月黄委会改隶行政院水利委员会，后者由军人出身的薛笃弼担任主任委员；同年7月，孔祥榕去世，由水利专家张含英接任黄委会委员长。至此，黄委会与行政直属部门的掣肘状况有所改善。
三、军事支配的顿挫：军方统筹治黄工程的失利
随着抗日战局的推移，作为国民党军事防御体系的组成部分，黄泛区的重要性愈加显著。然而，黄泛形势并非一成不变。为保持其对军事的有利状态，军方不得不进一步加强对黄泛区治黄工程的统筹，但这种以军事支配治黄的做法有时亦难免失利。
1940年7月，黄泛主流东滚，东岸太康县境王盘以及扶沟县境江村一带民埝溃决，又造成新的泛区。此即黄泛形势自花园口决堤以来发生的首次巨变。1941年2月8日，军事委员会军令部基于当时豫、皖军事地理形势，做出指示，此时的黄泛形势利于军事防御，故应采取维持现状的原则。
虽然这一最高指示有助于消弭各方的利害之争，却难以引为处置黄泛的长久之策。面对水流的不确定性，凭借现有的治黄体系及力量，能够维持现状绝非易事。
作为治黄实际执行机构，黄委会虽努力维持黄泛现状，但终究难敌水势的自然变迁。1941年6月，黄泛形势再次大变。8月，豫皖黄泛查勘团成立，于9－10月对泛区状况进行实地考察。该“专门机构”集结军方、行政、治黄机构等方面的力量，该团根据考察情况，就“加强黄泛阻敌力量之工程设施”拟具对策。据此并奉军事委员会指令，黄委会拟具“堵截淮阳以南旧泛工程计划”，但最终未能获准实施。1941年度的其他军工计划亦多未能付诸实施或取得成效。
在黄泛形势变化即维持现状原则失效之后，地方驻军曾以军事凌驾专业，指示黄委会设计过两项阻敌军工计划。一项是1941年10月初日军渡河攻陷郑县、中牟、广武三县后，为增加黄泛阻敌力量，第一战区司令部设想，在花园口上游汜水至荥泽口间旧堤择一位置再掘一口，引泛南流另构新泛。好在最后军事委员会以日军已撤离郑州为由，饬令水利委员会缓办该案。另一项是所谓的“局部阻敌西侵计划”。其时正值郑县一带部分日军退据黄泛主流以西的中牟县旧城，第三集团军总司令部决议，“于该旧城迤南构成局部泛滥”，以阻敌西进。黄委会虽以“暂不改变泛区而能困阻中牟残敌”为原则拟订计划，但对其实施的可能性充满顾虑。即使如此，该计划仍于11月中旬实施，至12月22日前完成，但实施的效果却不尽如人意。对于以军事支配治黄的做法，非军事部门亦不无微词。可见军事工程与民生工程的界限难以把握。
1942年汛期，黄泛形势又发生巨变。为“防范黄河泛水溃入沙河继续南泛”，鲁苏豫皖边区总司令（兼第一战区副司令长官）汤恩伯于1942年12月召集会议，决议成立黄泛视察团，以制定对策，化解黄泛危机。
此次修整黄泛工程由鲁苏豫皖边区总司令部直接主持。鉴于1942年豫省遭遇旱蝗大灾，征工征料举步维艰，黄泛视察团曾建议“用军事、政治力量发动沿泛有关各县民众，并以粮食工赈方法组织实施”。但边区总司令部决定采用“以工兵为主，民工为辅”的办法，表面似乎意在减少国帑的消耗与民力的役使，实则可以获取一定军工款项。“以工兵为主”的施工模式并未能运作成功。由于人力匮乏，所用军工多被调遣执行军务，原拟于4月底前修竣的工程只得延期。后又因新堤决口等因素的影响，工程进度一度延误。此后，军政各方决定改行以民力为主的施工模式，发动50万民工赶事修培。此时沿泛居民正困于新堤决口之苦。
尽管地方对于大举征工颇为反对，但在“军令”面前，仍必须遵照实行。此次工程的实施虽使沙南大堤得以保全，但治本之策却难有成效。
视察团掣动大溜东移的设想并没能按计划实现。其实在1943年5月荣村决口之后，军方已将修整黄泛的目标降低为“使泛水重入旧泛区，以固国防”。另外，沙南大堤得以保全与“沙河向北开挖一口”不无关系。此前，当局曾做出“于必要时不惜牺牲界首、皂庙两镇（挖开沙河北堤），以全力保持南岸”的预案。对此，黄委会还专门予以解释。但在“大局”面前，当局还是牺牲了局部，掘口地点并不在预案之中。
全面抗战时期，国民政府仓促建立的治黄体制，并非高度集权、独立运作的模式，而是一种双重管隶、三方关联的架构。在形式上，黄委会接受第一战区司令部与行政院经济部（或水利委员会）的双重指挥，以体现战时河政与军政的协调与配合。实际运作的结果却是，治黄责任主体不明，军权、财权、事权各自分离，相互掣肘，泛区治黄工程步履维艰、漏洞百出。
1938—1943年泛区治黄大致可分两个阶段。就第一阶段而言，治黄的意义与目标不甚明确，中央层面包括军事委员会、行政院缺乏足够的重视，使治黄沦为各方角力的牺牲品。花园口决堤伊始，军事委员会以兼顾军事与民生为旨意，饬令第一战区司令部修筑防泛新堤，但第一战区司令部仅有军权而无财权，不得不以民生的名义，争取行政院的财源支持。在修竣郑县堤工，达到保卫自身驻军安全的目的后，即不再主导续修新堤工程。黄委会迫于民众的呼声，在既无军权也无财权的情形下，只得多次变更工程方案，最后让河南省府自行征工并自请款项，草草完工了事。
与此同时，黄委会出于既有职责，还主办过一些非军事性质的河防工程，其间屡遭经济部与地方驻军的阻碍。其在修筑花园口裹头工程时，不但工程方案受到经济部的质疑乃至否定，所修工事亦曾遭到地方驻军的破坏，最终在国防压倒河防的情势下，只得前功尽弃；其挑溜归故的补救措施， 亦因存在军事隐患而被束之高阁。在实施1940年度防泛新堤的春厢工程时，因经济部拨款迟晚，贻误工期而酿成决口。
就第二阶段而言，随着黄泛军事意义日益凸显，大致从1941年起，军方逐渐加强了对泛区治黄工程的统筹，但工程运作仍表现出军政与河政间的紧张。1941年2月，军事委员会对处置黄泛作出维持现状的最高指示，而凭借既有治黄体系及力量却难敌水势的自然变迁。1941年中，黄委会按照军方的意图，设计过多个军工计划，但受技术、环境的制约，大多未能付诸实施或取得实效。1943年，鲁苏豫皖边区总司令部主持修整黄泛工程，虽称采用以军工为主的模式，实则依赖民工，最后工程设想的目标亦未达成，甚至为保沙河南岸安全，当局不惜掘口牺牲沙北。
整体而言，国民政府战时治黄体制的运行呈现左支右绌、协调不济的特征，亦即国民政府在国防与河防、军事与民生、中央与地方之间左右摇摆，军方、行政、治黄机构三方难以协调配合甚至互作羁绊，不仅使治黄工程寸步难行、成效不佳，最后还牺牲了河防与民生。治黄作为国家治理的重要组成部分，在战时状态下，虽受环境、战事、财政等诸多客观因素的影响，然仍不能掩盖国民政府所谓高度集中的战时国家体制在职能设计、价值取向和行政能力等方面存在的严重缺陷。
摘自《近代史研究》2023年第2期，原文约28000字。
