【作者】杨剑利，中国人民大学清史研究所。
【摘要】晚清北京街道严重失治，激发了改造之议。从早期改良家提议到清末新政逐步推进，北京的街道改造虽然历时不长，但由于关系国体民生，涉及施工技术、街道管理、公共卫生、经费与路权诸多方面，操办起来并不顺利。围绕街道改造的论争此起彼伏，其中包含中西观念的博弈、师夷与排外相互纠缠的社会情绪以及趋新与守旧的政治斗争。清末北京街道改造是北京城市治理现代化变革的前奏，尽管存在相当局限，但在一定程度上改善了市容和交通，给城市生活带来了活力。
一、街道改造的先声与戊戌奏议
围绕戊戌变法前后改造北京街道的动议、展开的争论以及新政时期北京马路的整修，考察清末北京街道改造兴起的历程，可以揭示其对北京城市治理和现代化发展的影响，以及蕴含其间的观念博弈、时代情绪和政治斗争。
京城街道脏乱不平的状况引起各界不满，忧世之士由此提出整修。改良家们提出的整修街道办法，非中国旧有之法，而是仿西法修建新式马路。西方的街道主要是碎石马路，陈炽介绍了西方马路，称其不仅可解“泥潦”之患，而且噪声小、耐用、易修补。
在改造北京街道成为时议要务之际，1895年6月康有为第三次上折奏请变法，其中提到“以京城街道芜秽，请修街道”。北京街道的修治在1898年发生了变化。是年5月，各国驻京公使联衔知照总理衙门，诉道路不平，希望“将京城道路仿照西式，一律修整”，总理衙门反复交涉后同意将外国使馆和官商云集的东交民巷街道“按照西式修为马路”。此后，各国又提议中国筹款修路，试图“扩充使馆基址，建造公家花园，驱逐正阳门外支棚摆摊各项小本生理”，声称如不办理，将自立公会，“合谋张办”。然而，前门棚摊“多系小本贸易之民”，一旦查禁，便绝了生计，一时民情汹涌，讹言四起。讹言传了几个月，直到棚摊恢复营业后才告停息。
戊戌变法期间，朝廷广开言路，不拘官员品秩均可上书。这些朝中官员在戊戌变法期间提出的改造京师街道的奏议，涉及街道改造的机构、人员、办法、技术、设施、资金等各方面，内容有繁有简，也不乏交叉重叠，不过有一个共同倾向（尽管不同的人程度有所不同），即去中法、取西法，这也是继早期改良家提议之后主张仿西法改造京师街道最为集中的一次表达。戊戌变法期间，改造北京街道的奏议集中在半个月内涌现，在慈禧太后9月21日再次垂帘听政后戛然而止。这些奏议，光绪帝有的没作批示，有的则下旨令总理衙门妥议具奏。
在总理衙门筹议之际，顺天府府尹胡燏棻提交一份整修京城街道的奏请。胡燏棻的新方案保留了原来的中式石路，又参照租界的马路型制，带有中西结合的意味，且注重经久实用，得到了朝廷认可。胡燏棻身兼数职，由于忙于督办永定门外铁路和永定门内街道，无暇顾及东交民巷路工。清廷遂于1899年3月命新任顺天府尹何乃莹接办。
与力陈变法图强的胡燏棻不同，何乃莹相对守旧。在接办东交民巷路工后，他推翻胡燏棻的碎石方案，认为“碎石路工”本“创自外洋”，绝不适用于京师街道。第一是费用。第二是弊端。总之，何乃莹认为碎石路工妨碍国计民生，在详列其种种弊端后，为“免将来隐患”，他奏请“停罢”，至于京师“原应随时修治”的街道，“自有旧章可循，无烦改筑”。何乃莹反对仿西法改修街道，认为这是变“京师之街”为“租界之街”，而在当时与他持类似看法之人也不在少数。何乃莹请停碎石路工的奏折上呈后，奉旨议奏的总理衙门随即予以驳回，要求“仍照旧兴办”。
二、 街道改造的最初举措及争议
在中法与西法的争执纠缠中，总理衙门主动修理京师街道，主要原因倒不在于认可仿行西法的碎石马路，而是担心各国代修导致道路主权受损。然而，总理衙门这番解释，在反对维新变法的御史熙麟看来，却是“挟洋妄请”的康梁等人之论，他连上三折表示反对。所反对的其实是效仿外洋修筑马路，斥此为康梁等人的“挟洋妄请”，破坏礼制秩序，于国于民贻害无穷。
在总理衙门主持下，东交民巷街道仿西法改修碎石马路进展顺利，于1899年12月基本完工，“已修各街业成坦途，往来车辆争出其途，以致冠盖骈阗，倍形拥挤”。庚子事变后，京城人心浮动，乱象丛生，为维护治安，奕劻奏请“仿照各国巡捕章程”，设立京城善后协巡局。当时专管道路交涉洋务案件的胡燏棻接到朝廷谕令后，上折建议仿照西方各国的警务章程创办专职督捕机构，设立工巡局。创设工巡局，带来了街道修治与城市治理其他方面（如巡察和公共卫生）的联动。这一举措还不乏将路权握在己手的用意。庚子事变后，“路权为尊，国之重柄，不轻与人”，几成朝廷上下的共识。为避免路权旁落，清政府于1902年5月19日发布上谕成立内城工巡局，授肃亲王善耆为步军统领，负责工巡局事务，“督修街道工程并管理巡捕事务”，“整顿地面”。在办理内城路政的同时，工巡局也在创兴外城路政。
三、京师修路机构与马路整修
京城民房参差，难免侵占官道，修筑这些街道先得拆除占用官道的民房。不过，京师修路虽然波及民房众多，但因修成之路“矢直砥平，行人称便”，民众对修路从先前的抵触逐渐转为认可，京师在庚子后并没有出现维新变法时期总理衙门疏散前门大街商户棚摊时讹言四起的情况。
1906年，清廷为预备立宪厘定官制，11月6日谕令将巡警部改为民政部，前巡警部左侍郎毓朗暂署民政部尚书。清廷成立民政部，除了将路政进一步专责化，还有解决“库帑支绌”的现实考量。从工巡局到民政部，专责京师路工的机构走马换将，不断变更。不过，随着清末新政的推行，北京展修马路未曾中断。晚清政府历经内忧外患，库帑捉襟见肘，但迫于种种压力，整修北京街道还是不遗余力。当然，整修主要集中在通衢大道，数量众多的胡同街道尚未顾及，且有些街道的整修也未尽人意。如瞿兑之所述，“主其事者殊缺远图，商人复恣意渔蚀公帑，致路基不固，又不修暗沟，而仅以砖砌明沟于路旁，大为观睹之碍”。尽管如此，京城风貌也为之一变。清末北京街道的马路化，一方面改善了交通，另一方面也给城市生活带来了活力。
晚清时期的北京街道严重失治，路况脏乱，已成“观瞻”之痛。为顾国体、利民生，忧世之士提议整修。整修北京街道在当时面临中法与西法的抉择，由此引发争论，其中牵涉政治、经济、文化诸多方面问题，反映了师夷与排外相互纠缠的时代情绪，以及趋新与守旧的政治斗争。其中，主张西法者着眼于富强，认为西式马路利于交通，具有北京旧有道路所没有的许多优点，是西方富强的始基；反对西法者则着意于伦理，担心仿西法改造街道会增加民生负担，扰乱礼制。北京的街道改造受到中法与西法之观念博弈的影响，不过在实践中，最关键的因素还有经济支持。受经费制约，北京的街道改造只得选择开支较少的西式碎石马路。
清末北京街道改造是城市治理变革的一个方面，牵动了城市治理其他方面的变革。为了推进京师马路工程，清政府在推行新政的过程中设立专门的修路机构。随着街道改造的深入，城市排污、公共卫生、街道设施、交通工具等方面的变革也逐渐涉及。负责修路的机构也相应地从工巡局发展为民政部，路政由此被民政收编。修路机构的变化暗示了城市综合治理的来临，而在城市治理的整体变动中，北京的街道改造也就超越“观瞻”，走向“民生”。从服务于皇权到服务于民生，北京的街道改造在价值取向的递变中，开启了北京城市治理的现代化之路。
民国肇建后，北京设立负责城市综合治理的市政公所，谋求现代意义的市政，而在市政中，修路由于与卫生、兴业等关系密切，被视为重中之重。民初城市治理观念上的这些变化，推动了北京街道的后续改造和现代化。当然，这一切离不开清末的街道改造。
文章摘自《近代史研究》2023年第4期，原文约17000字。
