【作者】刘增合，暨南大学历史学系。
一、咸同外销财政形成后的“部省互戒”格局
清朝财政意义上的“外销”，指的是不必依例报部核销，而由外官自行销用者。这种不报部款项达到一定规模后，演成外销财政形态，部臣无法掌握其详细款目和真实收支数据，难以有效监控，收支主导权掌握在行省手中。晚清外省外销款目和收支实态多数情况下被刻意隐匿不报，也有笼统奏闻而未及详细的情况，这类款项虽非正项，但属于公款，绝不是私款。与此相关的还有“闲款”“节省”“盈余”等各类名目，大都属于“常例”之外匿而不报的款项，今人不应据此名目的表面意思，误认为系行省财政宽余，以致出现“闲款”一类说法，其实只是外销匿报款项的别称。咸同以降，外销收支规模和款项类型呈现逐步扩大态势，至清季清理财政时期，已占到财政总规模的35％——50％，达到1亿两上下，甚至更多。
其实，清代中期以前因清廷管控严格，外销收支相对较少，偶见各类日常办差或战时军需难以核销的款项，最终由当事者设法摊赔或追缴来结案，也有谕旨允准通融核销的特殊情况。咸丰初年，户部酌拨能力尚可应付前线军需，该部偶遇外销款项，管控仍十分严格。太平天国运动初期，广西巡抚劳崇光奏报粤西军营支发章程存在外销款目问题：例不准销者将来归入外销。咸丰帝予以斥责。部臣也认为，经手官员凭借历届外销款目，必然任情挥霍，因而责令将外销款目“概行删除”。
但是，太平军占领南京后，内外银库均陷入悬釜待炊境地，清廷被迫放权行省自行开拓财源，自管饥饱。外省财政放权的重要事例就是两淮盐税征收中“外销”经费的许可。自此以后，厘金次第兴办，即便陕西至甘肃平凉等边远地区，厘局卡点亦星罗棋布，盐厘、茶厘等各类新式财源亦被逐步开拓，广泛用于军事、善后、洋务等领域，军需局、善后局等各类新式局所开始使用此类税款。咸同迄清末，随着厘金、杂税、杂捐等各式财源出现和增多，因直省隐而未奏，或征多报少，户部难以确知的外销财源更为广泛。厘金税款之所以成为外销财政的主体，与各地商业贸易环境变动不居，厘金征收的伸缩性、随意性较大以及考核制度迥异于地丁钱粮这类维正之供有直接关系。
厘金等各类财源被不断开辟和拓展，但户部并未全部掌握其收支实情。咸丰七年（1857年），该部责令已经创办厘金的省份按季奏报收支使用情况，但各省奏报参差不齐，是否如实奏报亦值得怀疑。咸丰十一年二月，该部颁布的《厘金章程》第七款规定必须按季造册奏报，迟至同治七年（1868年），多数省份的奏报仍不完整，货厘只有广东一省按季造报，但户部并不知悉粤省厘金款目中尚有“杂项厘金”未奏报。同治末年户部尚书董恂全盘梳理各省厘金奏报情况时，四川、湖南、山东、陕西、甘肃、云南、贵州等省办厘收入仍是未知数。
外省厘金收支款目何以迟延奏报、征多报少，甚至匿而不报？概言之，即是“格于部例难以奏销”，深入来看，则是咸丰帝下放筹饷权限之后，统兵大员和直省督抚力争省内用款的自由权限以及地方政府应付临时突发事项的迫切需求。另外，厘金税款因征额难以稽核，各省只能奉行“尽征尽解”原则，如何判断“尽力”，实际上很难有固定的衡量标准，外省凭借这个模糊原则，可以实现伸缩性奏报，匿藏税款的空间较大。与例定款项的严格管控相比，厘款还具有使用的“便利性”。所谓“便利”，是相较于清政府对行省督抚动用资金的若干限制而言。从部例规定看，外省动支厘金收入办理例外事项，实在是相当“便利”的财源。
部臣虽不悉外省实情，但其监控和调拨外省财源的职分却不能卸责。咸丰末年以降，在御史言官的呼吁下，户部开始防范外省隐匿税款，审查各省奏销案件时更不敢掉以轻心。行省大员为固守本省财源，不得不处心积虑应对部臣的觊觎染指和频繁调拨。双方逐渐演成互有戒备的格局，“互戒”势头自咸丰前期统兵将帅的军需银款无法依赖部库拨济，在地官员被迫推行“就地筹饷”政策之后始终存在，且呈现愈发明显的态势。
户部和京中御史言官是挑起直接冲突的重要阵营，“剔弊”“节饷”和“实报”构成其监控外省的主调，无不将外省视为对立阵营。“互戒”格局的另一方阵营是外省督抚司道和统兵大员。各省春秋拨册于咸丰三年八月中断造报之后，户部对外省财源收支多寡并不掌握，但并不妨碍其随意指拨、调款入京。身处皖鄂战区前线的胡林翼、曾国藩等，为此时刻提防部臣的觊觎，显示出强烈的戒备心态。在启奏疏稿行文措辞上做到浑圆无瑕，是钱粮关税奏报、预防部臣挑剔提款的重要技巧，李鸿章即非常重视与属僚磋商本省关税等奏报撰写的行文表述。以融销形式应对部臣审查，也是行省当局心知肚明而又不便公开张扬的办法。将所有支放款目和数额按照部例格式，分门别类加以“整合”，再辅之以“部费”打点，就可以达到奏销目的。部臣自然熟知这种暗中通行做法，甚至也会暗示地方官员以此应对奏销中的难题。户部尚书罗惇衍同治四年赴山西查办事件，私下即为该省筹防局司道官员谋划此策。与“融销”相类似，外省尚有应对朝廷的捏灾报歉手段。面对厘金等奏销管控，个别官员还有走上层路线以避开部臣管控的做法。安徽巡抚沈秉成为保住本省厘金税款不被提走，直接致函管理户部大臣额勒和布，希望其通过内廷关系，让光绪帝直接批旨允准安徽截留漕折而保住厘款。
部省“互戒”格局一旦形成，清廷“以内治外，内外相维”的传统统治逻辑必将经受考验。晚清财政困境背景之下，外省大量外销财政收支的处置，尤其是京省之需如何兼顾平衡，成为考验清廷的重大难题。光绪前期和中期，如何从外省外销匿款中挖掘京官津贴增加和京师旗兵加饷所需银款，首先成为验证清廷统治能力的重要事件，也是今人观测历史“荒谬逻辑”生成和运作的重要一环。
二、光绪前期外销财款回收与行省“宽政”诉求
外省外销之款，时人或称“闲款”，或称“外销”，也有笼统称作“节省”“盈余”的情况，名目说法虽然不一，但多数属于尚未向清廷奏报的款项。其数量规模虽难以确知，但通过督抚或统兵将帅私下多方打探，还是有一些不够具体但似有根据的说法。一些省份外销闲款规模不一定确凿可靠，但另款存储一定数额银款以备不时之需，倒是符合实际。户部虽未掌握这类外销闲款确当数额，却不妨碍其通过摊派手段强行征用。为增加京官津贴，户部在有关官员的启发下，首先瞄准了外省库储中的外销闲款。京官待遇低是咸同以来屡被诟病的问题，常被视为“外重内轻”的表现。光绪九年春季，御史刘恩溥、李肇锡等奏请增加发放京官津贴，他们盯上了外省存在的外销款项，请求饬令户部从中筹出专项资金。该部认可这一筹款途径，决定从光绪九年开始，每年从各省藩库、海关等提拨26万两解京，由户部饭银处接收发放，旨准以后，陆续咨告各有关省份落实。各省关接到户部咨文后，督抚普遍否认存在外销款项。只有少数省份承认本省存在外销款项。
接下来，清廷推出更大胆的旗兵加饷计划。枢臣激愤于京中和外省待遇饥饱各异的现实，责令外省每年拿出300万两解京，必须通过裁勇节费、裁局省费两个途径，满足其攫取外省外销闲款的目标。慈禧立降懿旨，认可这两种筹措外省闲款的途径。问题是汰勇关系督抚兵权，裁局影响外省行政，牵扯面不止一端。直隶总督李鸿章的抱怨心态反映在其私函中。这一抵触心态大约是直省高官共有的面相。
不知如何措手也要勉为其难地奉行懿旨，将军督抚开始了汰勇裁局的行动。其实，从官场政治角度看，督抚顾及政治生命，一般不会冒险与朝廷为难，但能否完成解款任务则是另外一回事，督抚向朝廷奏报表态实际上极为微妙。刘秉璋接奉懿旨后，就某些督抚“表决心”的虚假成分提醒朝廷。刘氏的细微观察道出了官员表态的虚假。督责裁并局所的严谕4年之后又再度颁下，但进一步增加解京外销款项的效果并不十分明显，能够按照懿旨彻底裁减归并的省份极少。一般而言，多数省份采取的是有留有裁、裁人留局这类力保辖境利益的做法。
晚清大规模战争之后，外省善后重建、勇营军饷维持等涉及面极广，所需经费一般无法从钱粮盐课等严格管控的传统财源中支付，各类厘金税收就成为主要来源。咸丰年间迄同治朝前期，清廷对外省使用厘金办理本省各类事务，并没有从比例上严格限制，一般是要求“撙节动支，不准丝毫冒滥”。太平天国运动结束后，为办理善后重建事业，同治五年起，漕督张之万、苏抚张树声、鄂抚翁同爵等先后奏准使用厘金二成或一成税款办理善后。但是，光绪六年之后，户部开始严格管控各省留支厘金的使用。针对户部严控直省厘金使用的举措，各省反应较为强烈，寄希望于朝廷对外省实施“宽政”，反对以苛例旧章约束外省财政。这类诉求较多体现在向朝廷力争使用厘金办理善后事务的权限，维持厘局经费的比例不被核减，谋求免去造册奏销的稽核环节；针对强行裁局上谕，多数行省往往力保省内行政权限。行省当局应对户部财政集权倾向主要有两种形式，常见的是与部臣暗中抵触，粉饰虚报。当然，被部臣紧逼之下，另外一类督抚也会积极抗辩，奋起应对。两江总督及其属官是暗中抵触的代表。
同治年间，面对部臣搜刮，李鸿章为同侪提示破局之道，坚定其固守本省财源的信心。这种暗中应对户部的情形具有相当的代表性。当本省厘金利益被户部打压损害时，督抚往往公开驳斥部臣违背实际和决策不当。光绪前期较为典型的是山西、陕西、湖南、江苏。抵制各部，造报细册核销是各省共同诉求，背后是追求财政运作灵活的动机，这是理解直省“宽政”诉求不可忽视的一面。行省集体诉求与清廷遏制“内轻外重”主旨格格不入，部省之间的抵牾难以避免。
甲午战败至戊戌前后，随着列强瓜分狂潮兴起，基于督练强兵这一最大需求，清廷以更大压力攫取各省外销款项，集权管控态势更为明显，最终酿成宣统时期资政院预算审查人士所比喻的地方对中央“以盗行相防”的窘境。
三、甲午战后强征外销款项与内外失信困局
甲午战败，列强瓜分豆剖形势危急，大练新兵、强固国防成为清廷最为关注的事项。练军巨饷主要来自裁汰旧军节省款项和挖掘各省外销款项。然而，裁汰旧军节省的银款，基本上依然为本省创办新军使用，能够被户部调京使用的很少。光绪帝对各省裁军节饷成效并不满意，批评疆臣于裁兵节饷仍空言搪塞。沿海省份“广练兵团”计划由兵部尚书荣禄提出，奕■等军机大臣经过讨论，建议强固北洋门户，准许袁世凯新建陆军在原有7000人基础上再增练3000人；对于董福祥统率的甘军，荣禄提议增练10营，枢臣鉴于供饷困难，决定仅新练5营，达到一军建制。此折获得朝廷批准，但增练新军所需经费大多虚悬无着。传言各省匿报外销财政数额可能非常可观，能否被彻底挖掘出来支持练兵强国计划，成为清廷考虑的方向。
从胶州湾危机爆发至戊戌年上半年，尽管户部制定了“量予留支，使无窘于公用”的外省用款宽松政策，但督抚有关奏报仍是避实就虚，遮遮掩掩。清廷令各省裁减旧军、上报外销款项数额的谕旨简直是急如星火，短时间内迭次颁下，但大部分省份并未按照上谕依时如实呈报。拖沓敷衍的积习，直接引发光绪帝震怒。清廷此时虽龂龂以德治理念管控治乱，但外省“以盗行相防”理念依然牢固。财政挖潜较有实际成效的只有奉天和山东。
江苏为东南重要财赋之区，江督刘坤一呈报外销匿款时却只有“库空如洗”“涓滴无存”之类的诉贫言论，引起外官内臣警觉。山东巡抚毓贤不信任两江厘局官员，建议朝廷饬令江督整顿。翰林院侍读学士济澂发现京师会馆每年接受江南各海关和厘局数额不等的赠款支持，而刘坤一疏内却有江南“库空如洗”之语，因此提出严厉质询。两份奏疏应该是促发慈禧太后派兵部尚书刚毅南下江苏巡查财政的关键因素。南巡途中，刚毅转述慈禧太后告诫的一句话，反映出最高层“敲山震虎”的政治安排。其中“观望逡巡”的措辞，反映了整个行省官僚系统对朝廷的离散状态。巡查上海期间，刚毅于光绪二十五年七月二十四日接到清廷改令其巡查广东财政的谕旨，这与此前官员揭露粤省财政弊端，尤其是与甘肃布政使岑春煊突然揭参粤省的外销弊端有关。六月上旬，岑春煊结合任职粤省布政使期间所感，冒着出卖同僚的骂名，揭参粤省外销财政运作的“真相”。
刚毅南巡期间，清廷尚有另外一项挖掘各省外销款项的重要行动易被忽略。这一行动的主要参与者是京师大学士、军机大臣、六部九卿、各部堂官等中高层官员，他们遵照谕旨先后两次召开解决外省匿报外销款项挖掘难题的大型集议，会议官员拿出的对策大不一样。
大致来看，群臣两次集议筹策平稳和缓，不猛不苛。第二份集议联奏呈上后，清廷最高当局作出“稳健决断”，在“德治天下”理念之下，否决了强行派款的主张，依旧谕令督抚将军必须开诚布公，将外销匿款全盘托出。推测看来，这一决断更多的是寄希望于刚毅南巡，认为“敲山震虎”行动必将带来警示效应，可能会收到数量不菲的外销款项。
“敲山”确能直接获益，但它能否“震虎”？成效如何？除江苏、广东两省另有专项奏报外，直隶、四川等15个省份合计奏报的外销盈余等匿款数额为171．68万两，若扣除清廷未接受的河南省奏报10万两（谕旨豁免）、湖北省奏报0．77万两（谕旨拒收），则为160．91万两。这一数字远远超出相关学者认定的52万两左右，各省公开奏报外销盈余的解款规模大体略具。
清廷对上报匿款的业绩是否满意？揆诸各类文献记载，虽未见清廷对此作整体评价，但对某些省份的表现却有褒有贬。这也验证了持续数十年之久的内外失信状态仍未见改变，外省并未彻底上报所有匿款，此后数年内仍有言官御史发出挖掘外销匿款的呼吁。
建立在内外失信基础上收放权限的博弈，尤其是外省严防清廷染指其匿报之款，在后来铁良南巡乃至清理财政期间又屡屡出现。光绪三十年夏季，鄂抚端方秘密急电时在京师的鄂督张之洞，商量应对铁良搜剔外销之款的办法，提醒这次可能不便再“虚宕”故事，并与苏抚、赣抚等密电交流，应对铁良核查财政。三年后，为应对度支部咨令外省将外销款项列入预算，时任两江总督端方仍以密电形式征询江苏布政使、湖广总督、广西巡抚、两广总督等官员，往返商酌对策，更显示出督抚群体隐相抵制清廷管控外销财政的一面。度支部尚书载泽在摄政王载沣支持下，导演了以西方预算制度管控奏销和外销财政的重大行动，引发的财政监理矛盾、督抚抗议风潮更是此起彼伏，不过，此时已经距离清亡不远了。
在清廷和外省财政均陷入匮乏失衡背景下，京省之需如何平衡是晚清七十年清廷面临的难题之一。平衡调处京省之需，要求户部在技术上有能力掌握全国财政基盘的盈缩变动实情，并真正做到“酌盈剂虚”。实际情况却并非如此。在国家财政汲取能力更多地依赖外省自发拓展财源背景下，户部并未具备西方国家盛行的“数字化管理”技能，京饷和协饷这类传统财源调配制度以及后设的中央专项经费制度，只能在财政困境背景下艰难运行。由于欠缺全局管控能力，“以上压下”的行动才会频频上演。户部费尽心机管控外销匿款，行省当局对户部“以盗行相防”，双方演绎着集权与分权博弈的逻辑，酿成“内外相蒙”的历史荒谬。解读这段历史，应秉持多维阐释的理念，至少有两个事关历史机制的核心问题值得关注。
其一，平衡京省之需的决策机制是否出了问题？晚清时期怪异的决策现象既存在于朝廷，也普遍存在于行省内部。一方面是“部议”很多时候替代了帝王决策，而“部议”又恰恰被中下层属僚所把持。熟悉朝政运作的李鸿章发现上层决策机制存在明显的“病灶”。晋抚王庆云也发现，户部堂官酌拨“自乱其例”，令地方无所适从，而这些安排又是经过皇帝允准的。过于依赖户部中下级官员，实质上反映了部臣无能；帝王决断过于依赖部奏和枢臣主张，当该辈不悉外省财政实情时，所颁廷旨往往脱离实际，帝王驾驭大局能力存在不小的短板。在这种决策机制驱动下，督抚的“宽政”呼吁难以被京师所重视，常见的倒是户部之需被置于优先地位。另一方面是行省当局决策中督抚被司道属僚操控牵制。张佩纶曾提醒朝廷警惕这种风险。各行省督抚被裹挟牵制的情况虽然存在差异，但显然具有普遍性。李鸿章窥见行省司道官员有可能在背后制衡国家重大决策。从实际来看，巡抚和总督不可能完全掌握本省财源经营的细节，外销财源规模大概没有任何官员能够全盘掌握，山东巡抚袁树勋发给各州县饬令上报陋规盈余的札文，即印证了督抚并不清楚州县隐瞒外销和陋规的实情。辖境一百多个州县，督抚任期较短，不太可能对全部州县的财政实情了如指掌，只能依凭司道属僚为自己捉刀拟稿。决策上听信属僚，便很可能被其裹挟和操控，若督抚主观上又“宽大驭下”，更易被属臣蒙蔽。
其二，上中下三层权力架构以及统辖整个官僚体系的“政治黏合剂”是否出了问题？国家权力运行的理想形态是“以内治外”“内外相维”和“纲举目张”，清季实际运作的结果却演变成“以内压外”“内外相蒙”和“纲举而目乱张”。晚清财政机制荒谬运作的诸类肇因中，“三明治”式的权力架构运作带来较大遗患。京城的帝王和枢臣、行省的总督和巡抚、作为督抚属僚的司道州县官员，构成清朝权力架构的“三明治形态”，他们分别对应着三明治的三个夹层。帝王统率其枢臣驾驭朝政，掌控政策导向，处于王朝权力的顶端；行省督抚领一省之治权，对上秉承朝命，对下统辖属臣，位居中间；司道州县遵循督抚之命，分控地方刑名钱谷等专门事项，居于下端。朝廷欲行以内治外的管控治理，三个夹层的设置和布局并非不合理，理论上可以达到内外相维的贯通效果。然而，从行省外销匿款的管控绩效看，制度理想与实践效果却又大相径庭。揆诸咸同以降的历史实态，处于权力顶层的帝王和枢臣在管控视野上不免狭小，亟亟于挖掘行省外销匿款以供京师需求，切身考虑外省实际需求的情况较为少见。居于中间位置的行省督抚，因领有省疆治理之责，慎固疆圉是其专责，京饷、协饷、省内一切要需无不躬身办理，固守本省财源，抵制部臣对外销款项的觊觎是其本能，夸大和强调畛域利益需求是其主导理念，一定程度上导致回收行省外销银款的谕旨无法落实到位。位居下层的司道州县等官员构成清朝亲民职官的主体，但他们的问题最为突出，中饱积习多数反映在该群体身上，时人尝谓“长官之选易遇，而牧令之贤难求”，他们在处置省际银款协济中的畛域意识更为明显。三个权力夹层可谓各有短板，严重制约廷旨的落实。
晚清“三明治”权力架构运作中，贯通联结各夹层的“政治黏合剂”是什么？从清廷挖掘行省外销银款方面看，各个夹层共治共赢的前提是彼此互信、力避隔阂，但因清廷始终以集权心态对待外省财源，逐步侵蚀着“内外相维”所需的互信基础，最终形成内外猜忌、彼此防范的“失信致疑”局面，这是研究者讨论“政治黏合剂”时必须重视的问题。早在光绪三十一年，曾任职督抚后来又担任过户部尚书的赵尔巽，明确提醒朝廷注意内外隔阂弊端，郑重倡议举行枢臣之间、省内大员之间的定期会晤。然而，这一呼吁并未得到清廷重视。光绪三十四年，在审查度支部制订的清理财政办法时，奕劻主政的会议政务处指责户部（度支部）长期以来屡屡违背诚信诺言，对外省时有“诓骗”和“失信”，导致各省对该部戒备之心日益严重，内外互信基础被屡屡破坏。该部对此根本不予承认。随着中央各项集权行动加快，各省督抚电商筹对策略中再次出现内外失信、彼此防范的严重态势，内外隔阂已经演化到顶峰。
总体看，晚清财政运作中的决策体制、人事纠结、信任基础等制度性和非制度性因素已经彼此嵌入、互相咬合，构成独特财政运行机制的长链，若某个链条发生“病变”，这一运作机制就有可能偏离正轨。在管控外销隐匿财政过程中，清廷偏重以“零和”逻辑规约各省，长期疏于重视各省“宽政”需求，形成上下失信和内外相蒙的局面，京省财政之需不但不能平衡处置，反而导致治乱反乱、纾困愈困的窘局。千帆过尽，溯源发覆，才能清晰认识清朝财政运作纾困愈困、内外隔阂的关键症结。
摘自《历史研究》2024年第2期，原文约32000字。
