【作者】薛玉琴，杭州师范大学人文学院；苏润颖，华中师范大学历史文化学院。
【摘要】19世纪是经济全球化的重要演进阶段，前近代世界上最大的经济体中国也在这一时期被卷入全球体系。晚清保税关栈制度的设立，正是中国近代海关制度被动适应这一全球化浪潮的缩影。该项制度的引入，是在西方海关管理制度影响下，晚清中国关税体系从传统向近代转型的标志性举措之一，也是中外贸易管理体制演化的必然产物。它在一定程度上提升了海关的专业化程度，对通商贸易发展具有积极意义，不应简单将其等同于屈从帝国主义压力、损害中国关税自主权的半殖民地制度。考察这一历史案例，不仅可折射出中国关税制度的特质，更能揭示近代中国在制度转型中面临的复杂挑战、多方利益博弈与深层困境。
【关键词】晚清；上海；保税关栈制度；税务；商务
上海引入关栈制度之起源 保税关栈制度最早由英国创立，旨在解决进口关税支付难题。这项制度在晚清的引入，从外商、驻沪领事的最初提出，到1888年元旦在上海试办，整整迟滞了近半个世纪。
上海开埠后，1843年，英国第一任驻沪领事巴富尔在与苏松太道宫慕久的会晤中，首次提出将保税关栈制度引入中国的设想，获得宫慕久的赞同，但遭到两江总督耆英的拒绝。1853年，受太平天国运动和小刀会起义影响，滞销的进口货积存越来越多，外商感到无力再以现款完纳到埠货物的进口税，希望时任英国驻沪领事阿礼国筹划一种延期缴纳关税的补救办法。３月初，阿礼国便擅自向领事立具甘结临时保税办法，但是此举未获别国领事的支持，不久即中止。
第二次鸦片战争后，随着中国条约口岸的增开，对外贸易不断发展，上海的外商向驻上海的领事及上海商会强烈呼吁，希望能筹划一种便于货物流通的补救办法。19世纪60年代，先后担任江海关税务司的费子洛与狄妥玛，均对此做出了努力。但赫德认为，在上海引入保税关栈制度时机尚未成熟。
1868年５月，在中英《天津条约》修约谈判时，英国公使阿礼国迫于本国商人诉求，在３份条约节略中均提出在通商口岸设立关栈的要求。经双方交涉，1869年10月达成协议并签订中英《新定条约》，清廷在该条约中作出让步，允准了这一要求，因条约未能生效，设立关栈一事就此搁置。
19世纪中后期上海保税关栈制度的引入，本质上是中国在外部压力与条约体系的双重作用下，所经历的一段被动应对的曲折历程，清晰折射了近代中国通商口岸关税与贸易管理制度被动开启近代化的历史轨迹。
上海先行试办关栈之曲折 1880年，在中德修约谈判中，德国公使巴兰德原请在内地设立行栈，后总理衙门作出让步，在中德《续修条约》中规定，允准在中国通商口岸设立关栈代替行栈，并规定先由上海试办，由南洋通商大臣、江海关道会同总税务司办理。据此，1881—1882年，三方频繁交涉。税收问题是晚清政府特别是地方当局抵制洋商入内地设行栈的关键原因，同样，此问题依然是赫德推进上海关栈开设的主要阻力。最终，中外双方在货物出栈纳税、货物存放期限这两个问题上达成了共识，但在承办权上分歧严重，此事便暂时搁置下来。
由于关栈的承办权问题意见不一，江海关道迟迟未付诸实施，这再度引起德国的不满。1887年１月11日，德国公使巴兰德再次照会总理衙门，催逼速办此事，并为德国禅臣行谋取承办关栈之权。巴兰德的意见遭到南洋通商大臣曾国荃与北洋通商大臣李鸿章的一致反对，总理衙门权衡利弊，最终作出只准招商局承办关栈的决定。总理衙门的决定，不仅为争关栈自主权，而且也考虑到这种做法不致影响沪关税课。1887年12月20日，江海关税务司发布通告，颁布《上海关栈试办章程》和该关《本口章程》，宣告自1888年１月１日起在上海开办关栈，正式实行保税关栈制度。
洋商对于中国建立保税垄断权的反对与抵制 1887年10月下旬，洋商得知招商局将独办关栈后群起反对。反对的原因主要集中在两方面：其一，他们认为这种做法不仅严重阻碍商务发展，亦有负国家本意，还会损害中国商人的利益。其二，保税的原则和实践在世界上所有文明国家都已成熟，上海与伦敦并无二致，不存在需要“试验”的特殊性。另外，他们也认为中国本土既缺乏能够处理外国商人与轮船招商局之间纠纷的司法机构，亦无法对存储于其保税仓库的货物所产生的损失或损害进行索赔。
面对洋商的舆论抗议，1887年12月15日，轮船招商局会办马建忠致电《字林西报》主笔，对他们的言论予以回应与驳斥。尽管洋商多次提出抗议，清政府最终还是将试办关栈之权交给了招商局。招商局开办关栈后，洋商仍持续抵制，大多不愿把货物囤入关栈。鉴于此，赫德迫切希望将这项特权推广至建筑合格、选址适宜的货栈。
关栈制度的推广 1888年５月，马建忠和盛宣怀向总理衙门禀请，建议将老顺记华商叶成忠议购的浦东硝皮厂基买进改造修理，附入招商局之内，集股设立上海浦东华栈公司，由总理衙门特许作为火油关栈，所有进口之火油，专归中国栈房存放，不准存于别国公司。旗昌洋行要求与招商局“同沾其益”。８月，总税务司便向总理衙门提出让外商栈房一同办理关栈的方案，请将火油关栈与旗昌行同办，百货关栈准怡和行照办。赫德的这一提议遭到招商局反对。1889年４月11日，总理衙门札行总税务司，所有百货、火油两关栈，仍专准招商局承办。
1895年１—３月间，英、德、俄三国公使利用甲午战争中国战败议和之时，逼迫清政府“按照新立关栈之章办理”池栈火油之事，清政府遂采纳赫德的建议。３月25日，海关总税务司署即以通令形式向各关税务司发布了《火油池栈专章》，４月１日正式生效。据此，外商获得了两项特权：一是可设立火油关栈，二是火油改装后可享半税待遇。这也成为中国保税史上重要一步。
1895年以后，中国的保税制度从中国自办关栈，转向外商广泛设立的阶段。这一转变直接源于《马关条约》中允许外商在通商口岸设厂的规定。1896年，日方以《马关条约》第六款为依据，要求中国通商口岸日人工厂所制之货按进口货交税，并享有免抽厘税的特权。清政府坚决不允。于是，赫德向总理衙门提出“裁厘加税”的建议，不管华商、洋商，沿海沿江以及内地各处均一律办理。由于“裁厘加税”的主张有利于扩大中央财政收入、增强中央财政控制力，这一主张得到了总理衙门的赞同和清廷的恩准。其后，赫德便受总理衙门之命，拟定了《机器制造货物征税章程》。
章程一经颁布，即遭到湖广总督张之洞以及另外两个厘金收入大省江、浙巡抚赵舒翘和廖寿丰等人的反对。针对张之洞驳诘的理由，总理衙门饬令总税务司赫德就加征制造税与存储关栈事宜作出解释。庚子之役后，依据《辛丑条约》相关规定，1902—1906年，中国先后与英、美、日、德等国分别就双边商约修改问题展开谈判。1902、1903年，在中英《续议通商行船条约》、中美《通商行船续订条约》都规定，中国准予各国商人在通商口岸设立关栈。此后，保税关栈在各通商口岸相继设立，到20世纪30年代，已几乎遍布全国各大通商口岸。
晚清保税关栈从上海试点到逐步推广到全国通商口岸，前后历经半个多世纪，可以看出其背后的原因与困难颇为复杂。这首先体现在海关内部与地方层面的利益纠葛、清廷中央与地方之间的利益博弈。赫德作为总税务司，虽主导了海关改革，但其权力扩张始终受到清廷的警惕。地方督抚不仅担忧海关制度变革会削弱地方财政自主权，还担心洋货借关栈以低成本涌入内地，既挤压国货市场、冲击本土产业，又会导致厘金收入减少。
保税关栈允许货物暂存免税，而厘金是地方政府对商品流通征收的税项。若货物在关栈内加工后直接进入内地，可能绕过厘金征收环节，损害地方财政利益，这种厘金与关税的冲突反映了晚清财政体系的结构性矛盾。另外，晚清海关体制的二元性特征，也给关栈制度的引入带来了一定程度的困难。
被迫开埠后，清政府只看重海关贸易带来的税收，对如何进一步扩大对外贸易、促进工商业发展却漠不关心，即只重税务而轻忽商务，不仅没有采取具体的措施，激励华商普设关栈，以与洋商竞争，反而在上海关栈试办章程中作出了种种限制。在保税关栈开办的过程中，清朝当局难以在“税务”与“商务”之间找到平衡点。
摘自《史林》2025年第６期，原文约28000字。
