【作者】蒋宝麟，南京大学历史学院、中华民国史研究中心。
【摘要】晚清官立学堂体制源于洋务运动时期的洋务学堂。除中央层级的京师同文馆与大学堂，这类学堂多具“局所”属性，其创设与管理由督抚主导，经费主要依赖外销款，管理者多为差委的候补官员，在体制上游离于以科举为核心的传统王朝教育体系之外。甲午战后，新式教育逐渐被纳入国家体系，癸卯学制正式确立了官立、公立、私立学堂的分类。然而，省级官立学堂在管理体制上仍延续浓厚的局所特征。随着清末改革的深入，官立学堂体制面临双重冲击：其一，国家学制与地方实践之间存在差距，局所化运作与统一的教育体系之间难以相容；其二，在立宪背景下，地方咨议局与士绅势力借预算审议等手段掣肘学堂事务，凸显出地方主义与官办体制的冲突。总之，晚清官立学堂既是新旧两种教育体制转化的载体，也是制度变迁与权力结构交织的产物，其体制虽有改革，但运作困境愈发明显，反映出新旧制度转型中的复杂性与矛盾性。
【关键词】晚清新式教育；洋务学堂；官立学堂；局所；候补官
晚清堪称中国近代教育改革之起点，书院改制、新式学堂全面推广、科举改制及废除等重大变革皆集中于此时。清末癸卯学制将新式学堂分为官立、公立与私立三种类型。其中，官立学堂由各级官府创办与直接管理，经费主要源自官款，其雏形出现于洋务运动时期。作为清朝职官体系的延伸，官立学堂与官府之间的权力结构及运行规则，构成官立学堂体制。官立学堂既是教育变革的新产物，自身亦处于动态演进之中。
晚清洋务学堂的体制特征 鸦片战争结束后，外国人士开始在各通商口岸开办教育机构。受此影响，从19世纪60年代开始，中国官、绅、商在北京与各通都大邑开办传授外语与西方科技知识（时称“西学西艺”）的新式学校，其中有官方开办的京师同文馆及各地与外语、工程、军事等领域相关的教育机构。
京师同文馆由总理各国事务衙门大臣恭亲王奕等于1862年奏请设立，该馆专门培养精通各国语文的翻译人才。同文馆由总理衙门开办并管理，并成为其下属机构。同文馆的经费均来自海关船钞项。1863年，江苏巡抚兼署五口通商大臣李鸿章奏请仿照京师同文馆，在上海创办广方言馆。上海广方言馆由江海关道（上海道）创设，1869年迁入上海制造局后由制造局兼管。上海广方言馆重大馆务须由巡抚或总督决策，具体事务由江海关道和制造局决策与管理。1893年，湖广总督张之洞为培养外语翻译人才创办湖北自强学堂。从管理制度的角度言之，京师同文馆设总管大臣、提调作为管理者，均由总理衙门官员兼任。同文馆的管理人员无实缺，但均差使实官担任。该馆外国教习系延聘，中国教习则延聘候补八旗教习或从举供正途人员中考取。
上海广方言馆、湖北自强学堂、福建船政学堂以及各地水陆师学堂、武备学堂、矿务学堂等由各省督抚、洋务大员（北洋大臣、南洋大臣、福建船政大臣）创设，19世纪80年代后此类机构均冠以“学堂”之名。学堂的创设大部分在洋务运动时段范围内，是洋务运动的产物，当时官方对其没有类型界定或性质说明，当下教育史学界概称之为“洋务学堂”，时人亦有此称谓。这些学堂的大政方针由督抚决策，内部事务由各种名义的“委员”管理，体制运行遵循局所模式。
太平天国运动以来，各省督抚及各级官府为应对日益繁重的军事、财政、洋务、新政等事务，各种临时性办事机构——局所（包括洋务企业）遍设于各省，体制外的局所逐渐演化为一套与正式职官系统并行运作、互为补充的运行机制。起初，督抚主要请幕友办理局所事务，因而局所带有一定的官员私属性质。随着业务与权力范围的扩张，局所越来越向体制化方向发展。主持局所者，不管是官员私属的幕友，还是另行任用，大都具有候补官身份，受督抚“差委”（“札委”），不单纯是幕主与幕友间的聘用关系。另一方面，越来越多通过捐纳、保举入仕的候补官充斥铨叙抵补之途，绝大部分候补官都无法获得实缺，而同时各省各类局所越办越多，许多候补官被差委进入局所工作，局所成为安置候补官并助其获取优厚薪酬的渠道。就体制架构与管理模式而言，除京师同文馆外，其余洋务学堂与局所无本质差异，时人多将局所与学堂视为同一类别。
通览晚清文献，可以发现，通省局所主事者多称督办、总办、总理等，一般由实任司道挂名，也存在候补官担任此职的情况。督办、总办之下，或有帮办、坐办协助，其下由各委员分担其责，帮办、坐办、委员均由督抚札委候补官办差。局所中还有司事一类的职任，一般聘士绅担任，亦有差委佐杂官之例。洋务学堂管理人员的人事结构与局所相类。
相较于局所与洋务企业，学堂所承担的教育职能决定其需配备一支相对稳定的中外教员（教习）团队。各洋务学堂的外国教员皆由官府延聘，中国教习的任用形式则具多样性。各省洋务学堂的委员、司事、教员不管是差委或是延聘，均系官方任用，受督抚节制。
京师同文馆与上海广方言馆的经费均来自海关船钞项。船钞款系海关办公费，二成洋税乃两江总督截留的关税。船钞与关税在当时虽属国家正款，但系咸同年间出现的新税种，经管权不属于户部，而在于总理各国事务衙门，后者使用时咨行户部，但户部仅是备案而已，例兼南洋通商大臣的两江总督使用该款较为方便。湖北自强学堂经费来源主要有两项：一是张之洞所谓“外筹之款”，指的是由督抚掌握不向户部报销的“外销款”；二是善后局与银元局经费，是督抚掌握的地方财政局所之收益，亦为外销款。以上涉及的“正款”与“外销款”是清代财政的两个专门概念。洋务学堂的经费通常不来自传统的正款，而是来自外销款，或新名目的洋务经费，均属“官款”。
总而言之，洋务学堂呈现的体制特征是：其创设与管理皆由官方主导，多具局所属性（除京师同文馆外），可视为正式职官体系的外延，其经费由官方提供。这些要素共同构成了晚清官立学堂的雏形。
洋务运动促成中央与地方洋务派的崛起，进而重塑清王朝的政治架构，形成“权力下移”甚或“督抚专政”之权力格局。然而，从“权力外移”的角度看，在洋务运动时期，在外力冲击与各种新权力主体的交互作用下，形成一种以北洋大臣为中心，包括总理衙门、南洋大臣、福建船政大臣的外向型新体制，与传统的王朝体制双轨并行，新旧并存。洋务学堂是洋务体制的组成部分，游离于科举制与传统王朝体制之外。彼时洋务学堂不仅数量颇为有限，且其导向是实用技能与专门培训，因而尚不承担“国民教育”的职能。
清末官立学堂体制的建构 甲午战后，新式教育的发展出现重大转变，各省开始创设以教授西学（实学）为主的普通学堂，并得到清政府的推动，新式教育开始进入王朝体制之中。1896年年底，上谕“各直省添设学堂，实力举办”。
早在1895年，天津海关道盛宣怀禀请直隶总督王文韶创设天津中西学堂，王文韶奏准设立，其管理体制亦为候补官委员制，由天津海关道管辖，重大事务秉承直隶总督。此后几年，江苏、安徽、贵州、浙江等省督抚纷纷在省城创办学堂。此类学堂渐被冠以“官办学堂”之名，其在管理与经费两个层面均延续洋务学堂的体制特征。
光绪二十二年十二月，盛宣怀奏准设立南洋公学，其经费由轮船招商局、电报局每年各捐银10万两。由此，中国新式学堂首次出现“公学”之称。南洋公学的经费来源非官款，其管理体制与官府直接管理的学堂不同。盛宣怀开创的“公学”体制直接影响此后新式教育的管理体制与经费来源定性，“公立学堂”类型即源自此。天津中西学堂与南洋公学，无论是管理体制还是经费来源，均无实质不同，但前者为官办，后者为公学，说明当时关于学堂体制的解释具有弹性。
1898年戊戌变法时，清政府积极推行各项改革措施。在教育方面，创办京师大学堂；各省府厅州县现有大小书院一律改为兼习中学、西学的学校，省会大书院为高等学，府城书院为中等学，州县书院为小学，均仿照京师大学堂章程办理。然而，随着戊戌变法的失败，此举即被废止。
庚子事变后，清政府于1901年９月与11月，连发两道兴学上谕，要求各省督抚仿照袁世凯办山东大学堂的做法，先在省城设立学堂。其实，这是三年前被慈禧太后废止的维新之法的翻版，改革举措完全相同。以此为标志，清末新政时期新式教育改革开始全面推行，与政区等级相对应的各层级学校教育体系得以确立，学堂逐渐融入王朝体制。无论是由书院改办还是新设的各层级学堂，均由官方主导与管理。不过在科举制废除前，中国的教育体制并未完全以新破旧，而是呈现科举与学堂并行的格局。
1902年８月，清政府颁布壬寅学制，将学堂分为官立、公立与自立三类，但此三类的具体特征，条文无载。壬寅学制未实施。1904年年初，清政府颁布癸卯学制，并付诸实施，标志着新式教育体制化。因此，当时各省各设一所高等学堂，全国仅设一所大学堂，高等学堂与大学堂均为官立。可见，癸卯学制虽区分了三种类型学堂的体制差异，实际情形却更为多样且复杂。
从学制规定看，官立学堂与公立学堂的显著差别是经费的性质一为官款，一为公款。诚然，在清末，时人对官款与公款并无严格区分，二者经常混淆。癸卯学制规定各级学堂设教员、管理员。京师大学堂设大学总监督、分科大学监督、教务提调、斋务提调以及文案、杂务、卫生各员；设正教员与副教员。其中，管理员与大部分中国籍教员（教习） 均为实缺或候补京官派充差使，亦有大学堂奏调各省候补官充任之例。外籍教员与少部分中国籍教员系延聘。1907年，大学堂总监督由兼差改为实缺。而《奏定高等学堂章程》规定各项教员、管理员的职掌，但并未强制管理员的任用性质，在承认“各处情形不同”和兴学之初人才不敷的前提下，或派官员办差，“或以董事、司事代委员”。中小学堂则无相关规定。在实际运作中，公立与私立学堂均无委员，一般由士绅任董事管理，不同地域不同层级的官立学堂情况则各异。
一般而言，各省省级学堂均设若干名委员管理，但亦有特例。当时很多州县官立中小学堂亦不设委员，州县官亦无权差委候补官。在当时的省级官立学堂中，规模居首者当数三江（两江）师范学堂，其委员人数可能一度也是最多的。清末癸卯学制颁行、科举制废除、外官制改革以及立宪运动与地方主义，对三江（两江）师范学堂的体制建构产生重大影响。这些外部体制变革与学堂内部运作机制互相交织，推动官立学堂体制的变化。
晚清官立学堂是西学东渐浪潮下新式教育体制改革的产物，亦与职官体系、洋务新政体制、立宪运动紧密关联。官立学堂体制源于洋务运动时期的洋务学堂，多具局所属性，经费来源多为外销款，自外于王朝体制。甲午战争后的官办学堂延续洋务学堂体制，并构建普通教育体系。庚子事变之后，新政体制确立。新政体制是洋务体制的延续，并与王朝体制逐渐合一。随着新政改革的推行，官立学堂体制正式确立，并完全进入国家体制。在内部体制层面，洋务学堂、官办学堂与省级官立学堂具有延续性，局所化是其根本属性。
虽然洋务学堂师生或有科举出身，亦有优秀毕业生被奖励科举功名，但在教育体制层面，学堂与科举绝缘。甲午战争后，官办学堂（官立学堂）与科举体制并立，并产生制度联结。在新旧教育体制并立与权力转移的过渡阶段，学堂虽授新学知识，但并不排斥科举。官立学堂师生同时投身于学堂与科举这两条不同的“赛道”，本就意味着学堂体制内新旧元素共存并立。科举制废除后，新式教育成为唯一的国家教育体制。各地官立学堂虽在国家体制内，但其学科课程设置与内部组织架构均呈现局所制与国家学制、教育行政体系之间的张力。
在洋务新政与督抚扩权过程中，各省的局所体制得以强化，官立学堂正是其中之一环。在局所运行的制度语境下，学堂之主事者乃诸多候补官中之一员，其选任并非基于教育逻辑，而是出于差使轮调所需，与督抚个人之渊源亦为要因。因此，晚清候补官制度与局所制度的诸多弊病又体现在省级官立学堂中。频繁的差使、事权分散与浓厚的官场习气使官立学堂的体制运作陷入重重困境。
清末新政进入立宪阶段后，在“本地人以本地之财办本地之事”的地方主义盛行的情势下，督抚辖下的官立学堂以及非本籍的学堂主事者，不可避免地遭遇本地绅权的挑战。试办预算是清政府筹备立宪的重要举措，亦为其强化财政集权的手段。地方咨议局与士绅势力借预算审议等手段对官立学堂事务施加影响，削弱督抚对官立学堂的掌控力度，凸显了地方主义与官办体制的深刻矛盾。另一方面，清政府的财政集权攫取地方利益，促使地方士绅与本地学堂的利益联系愈发紧密。以上两种现象互相交织，错综复杂。清末的立宪最终导致王朝的覆亡，从官立学堂运作之困中亦可略见端倪。
摘自《社会科学》2026年第４期，原文约27000字。
