【作者】刘文华，中国第一历史档案馆。
【摘要】责任内阁是清末预备立宪的标志性机构，但自丙午官制改革中被慈禧太后否决之后，迟迟未提上议事日程，直到宣统二年十一月，清廷颁布纂拟内阁官制上谕。在此之前，宪政编查馆已安排李景鉌与汪荣宝草拟了内阁官制草案。上谕颁布后，宪政编查馆以草案为基础，进一步拟订内阁官制。宣统三年，清廷重臣对内阁官制拟制进行讨论，内阁会议政务处王大臣都呈递了说帖，意见并不统一。在拟制过程中，御史温肃、欧家廉等官员纷纷对内阁官制发表意见，地方督抚锡良等也试图参与，但均未引起清廷的足够重视。宣统三年四月，经过包括内阁总理大臣撤销或停止各省各藩属长官命令须奏明等重要条文修改后，清廷颁布了内阁官制，并下令成立责任内阁。内阁官制文本的拟订出台过程，反映了清廷高层的共识、分歧与争端。
【关键词】清末预备立宪；责任内阁；内阁官制；内阁办事暂行章程
内阁官制作为设立责任内阁的纲领性文件，是清末预备立宪的重要制度之一。内阁官制的出台，经历了李景鉌、汪荣宝等宪政编查馆人员的拟制，宪政编查馆王大臣（亦即军机大臣）的修订，会议政务处王大臣商讨定制等三个阶段，摄政王载沣则起码参与了后两个阶段。其中的关键是皇权，是皇帝对政务的参与程度问题。李景鉌等人在拟制时关注的是责任内阁要能统一行政、担负“责任”，宪政编查馆王大臣则加以纠偏，使责任内阁不能严重威胁皇权，会议政务处王大臣总体偏向重主权，摄政王则试图在负责任与重主权之间取得平衡。最终颁布的内阁官制，有不少修改，主要是规定内阁总理大臣撤销或停止各省各藩属长官命令须奏明，扩大了奏事资格，稍放松了召见限制。总体而言，会议政务处王大臣（大部分少壮亲贵均在其内）与以奕劻为首的军机大臣共识大于争端，分歧并没有舆论百般渲染的那么大。
既有研究已指出，宣统三年内阁官制“凸显了责任内阁的特征”，“明确了各部长官和各省行政长官都必须归总理大臣管辖，真正明确了行政的责任之所在”，“有助于责任制度的真正建立”。此阁制“前进的这一步在一定程度上被《内阁办事暂行章程》拉回来了”，相比内阁官制，暂行章程有了明显倒退。结果是宣统三年内阁官制成为近代中国第一部正式颁布的内阁政治章制，在统一行政方面取得了重大进展，有其进步性。不过，办事暂行章程又偏向延续旧制，使得内阁官制与暂行章程相比，显得并不协调，两者之间有着巨大的鸿沟。这一鸿沟的具体体现就是依据暂行章程设置的奕劻内阁，正如有学者指出的，奕劻内阁在政务处理方面与此前军机处制并无太大区别，可以说奕劻内阁并不能称为内阁政治。然而，内阁办事暂行章程及暂行内阁并不仅仅是以载沣为首的清廷决策高层的选择，朝臣柯绍忞等上奏要求防止内阁总理大臣专擅，及唐景崇忧虑两年后暂行内阁能否如期转为完全内阁，均表明办事暂行章程的出台有其政治基础，由军机处制一跃而变为完全责任内阁制并不能得到大多数朝臣的支持。
与清廷的迟缓犹疑相比，新闻舆论对责任内阁的期望是一蹴而就，马上成立西式君主立宪内阁。因此，对于会议政务处王大臣的建议，新闻舆论基本给予否定。有关上奏一事，报纸认为各部说帖理由并不正确。对于内阁官制尤其是暂行章程的修改，舆论也秉持置疑态度。报纸评论认为修改后的阁制无助于责任内阁统一行政、切实担负责任。
内阁官制颁布后，舆论评价不高，也没有太多抨击，而是集矢于内阁办事暂行章程，指斥据其设立的内阁为“过渡内阁”，又着重抨击内阁协理大臣的设置。重要的是，清廷任命了众多亲贵担任内阁总理大臣及国务大臣，使得暂行内阁成为皇族内阁，这引起舆论的强烈反弹。最终，人们将矛头指向清廷。很快，武昌起义爆发，清廷不得不起用袁世凯为总理大臣，施行完全内阁制，真正建立内阁政治，也未能阻止其覆亡。
摘自《史学月刊》2026年第３期，原文约22000字。
