【作者】张勇安，上海大学历史学系。
【摘要】世界卫生组织以致瘾药物专家委员会为依托，运用专业知识和作为“技术官僚组织”的权威，以“系列技术报告”为主要载体，通过对“成瘾性”、“习惯性”、“依赖性”等核心概念进行定义和再定义，为国际致瘾药物的技术治理提供规范和标准；通过评估相关物质特性，提出将其列入附表进行分级列管或予以豁免的建议，帮助优化国际致瘾药物管控机制。同时，它积极介入国际禁毒机制构建，为《1961年麻醉品单一公约》议定建言献策。世卫组织及其专家委员会因此成为全球毒品问题治理的重要知识生产者。
【关键词】世卫组织；致瘾药物；联合国；国际禁毒；知识生产
国际致瘾药物技术治理的兴起 20世纪后，国际社会逐步认识到致瘾药物危害，要求加强管控的呼声日高。然而，如何判定某些物质是否致瘾、是否应受到列管以及如何列管，需要具备专业医学和科学知识。世卫组织正式成立之前，包括致瘾药物治理在内的诸多国际公共卫生事务，均由国际联盟和国际公共卫生办公室共同负责，两者既有合作又有分工。其中，国联鸦片咨询委员会及其秘书处鸦片贩卖和社会事务科，主要负责推动国际禁毒文书的议定和执行。而致瘾药物的医学和技术问题，更多属于国际公共卫生办公室常设委员会下属鸦片问题委员会和药理学专家委员会的职权范围。专家委员会的设立，一定程度上让医学和科学知识转化为实用且可操作的技术准则和行为规范成为可能。
1925年２月19日，日内瓦会议签订《日内瓦国际鸦片公约》，明确规定国联卫生委员会与国际公共卫生办公室在处理麻醉药品管制事务上的职责和分工。据此，国际公共卫生办公室常受命就“可致人成瘾麻醉药品”的危害性进行审查，并评估“此类产品或其中某些产品”是否应纳入《日内瓦国际鸦片公约》管制范围。作为负责致瘾物质技术治理的法定单位，国际公共卫生办公室尤其是其专家委员会，专司审定某物质成瘾与否以及分析成瘾成分，并据此向国联相关机构提出管制或豁免意见和建议。
然而，受限于科学条件和制度设计，国际公共卫生办公室的评估和研究工作常不尽如人意，难以真正推动国联强化或优化禁毒公约和政策。同时，委员会审查对象多以“麻醉药品”，尤其是天然阿片类或具有阿片类成瘾特性的物质为主，该偏好不利于应对战时尤其是战后大量“新出现的致瘾药物”，进而影响致瘾药物治理。加之国际公共卫生办公室与国联之间信息沟通不畅，导致合作受阻，影响致瘾药物监管。不仅委托方与受托方之间交流不畅，甚至委托方即国联内部也常因机构设置不合理和分工不明晰而引发诸多乌龙事件。上述问题均严重掣肘致瘾药物的技术治理，而随后爆发的第二次世界大战，更是重创彼时的监管体制机制。
随着战争形势日趋明朗，新国际组织联合国的筹建工作稳步推进，与致瘾药物管制有关的国联和国际公共卫生办公室面临解散或停摆，联合国及其专门机构需着手采取必要措施，接管致瘾药物治理。《联合国宪章》虽未明确提及联合国在致瘾药物管制方面的权力，但宪章起草者坚信，隶属联合国职权范围内的经济、社会、文化、教育、卫生等相关事务中包括禁毒工作。
为此，联合国推动既有国际禁毒公约、协定、议定书更新，积极议定新的国际文书，以国际法形式确立新机构合法性并接管相关工作。1946年11月19日，联合国大会正式批准《1946年议定书》，确定将国际禁毒职能和权力移交联合国及筹建中的世卫组织。联合国麻醉药品委员会取代原国联鸦片咨询委员会，成为联合国经社理事会下属负责国际禁毒事务的“准立法”机构，而新成立的麻醉药品司作为委员会秘书处，履行“准行政”机构职能，致瘾药物技术咨询层面工作则交由世卫组织或其临时委员会负责。
然而，过渡期的国际公共卫生办公室对此持保留态度。1947年９月１日，世卫组织临时委员会第三次会议讨论致瘾药物时，中国代表施思明提请关注相关文件表述：鉴于世卫组织的组织法和关于国际公共卫生办公室停止工作的规定尚未生效，专家决定无法律依据。对此，联合国麻醉药品司司长莱昂·史坦尼格表达了主管部门的关切。但世卫组织临时委员会和麻醉药品司的主张，未得到国际公共卫生办公室支持。该办公室常设委员会主席摩根坚持认为，在世卫组织的组织法和关于国际公共卫生办公室停止工作的规定生效前，该办公室是唯一能将《日内瓦国际鸦片公约》规定适用于任何合成药物的机构。于是，世卫组织临时委员会只能被迫修改其执行干事报告中关于致瘾药物的相关内容。
从深层次看，国际公共卫生办公室之所以态度强硬，源于其作为法国主导的国际公共卫生领域重要国际平台，通过经年累月运营，已成为法国扩大影响力和提高国际声誉的重要渠道。而世卫组织接管该办公室工作后，国际公共卫生事务的中心从巴黎转至日内瓦，法国势必丧失该领域主导地位。有研究者指出，世卫组织的诞生和国际公共卫生办公室的解散，标志着“法国在国际卫生领域的影响力不可否认（且不可避免）地遭到削弱”。以此而论，不难理解法国对国际公共卫生办公室职能和权力移交为何多有不满，甚至横加阻挠。
尽管如此，各国政府最终达成一致，废止1907年《罗马协定》，并同意在1949年11月15日前终止国际公共卫生办公室工作，尤其是在1946年12月11日至1948年２月３日期间，《1946年议定书》及六项经修正的国际禁毒文书全部生效，世卫组织临时委员会正式接管致瘾药物技术治理工作的合法性得以确立，为世卫组织组建专家机构并依托技术专家就致瘾药物展开医学研究和科学评估，为联合国列管新出现的物质、制定或修正国际禁毒公约提供技术建议奠定基础。
致瘾药物专家委员会的组建 组建专家委员会的设想始于世卫组织成立之初。1946年11月４日，世卫组织临时委员会第一届第一次会议召开时，施思明注意到，麻醉药品问题作为世卫组织一项重要工作被临时委员会遗漏，遂提议组建“麻醉药品专家委员会”。但对世卫组织及其专家委员会应以何种方式或多大程度参与国际禁毒工作，麻醉药品委员会内部多有分歧。之所以如此，一方面是因为世卫组织初创期影响力有限，不足以让国际社会意识到它在致瘾药物治理领域的不可或缺性，更关键的是美国、英国和加拿大等国对世卫组织的抵制。以美国为首的国家不希望世卫组织权力过大，以免其像国际公共卫生办公室般难以驾驭。与此同时，药物管制倡导者认为，药物执法主要是治安和行政问题，医生参会可能使问题的解决偏离原有轨道，因此对世卫组织的作用持审慎态度。事后证明，此类反对者既过于轻视世卫组织影响力，又严重低估致瘾药物治理复杂程度。世卫组织招致反对的另一原因在于，其拟组建的专家委员会最初功能定位不清晰。
1948年７月，第一届世界卫生大会正式通过组建世卫组织“致习惯性用药药物专家委员会”决议，将其定为“世卫组织和联合国的咨询机构”，同时规定“专家委员会成员不超过10人”。从提议到正式组建专家委员会，历经约两年反复与曲折，但其基本定位和职能均没有大变化。相较国际公共卫生办公室药理学专家委员会，世卫组织专家委员会更注重专家来源的多样性，尤其是地域来源更加多元，五位专家来自非洲、北美洲、欧洲、南美洲和亚洲。相较于此前国际公共卫生办公室时期欧洲专家“一家独大”的局面，新多边主义国际致瘾药物治理模式，正逐步取代法国主导下以欧洲为中心的专家治理模式，既是国际卫生事务治理权转移的结果，又是全球化时代专家和国家竞相治理态势下“技术国际主义”的必然要求。随后，世卫组织以专家委员会为依托，以专业知识为技术手段，以“系列技术报告”为主要载体，积极为麻醉药品委员会的科学决策提供专业咨询和政策建议。其间，世卫组织及其专家委员会与麻醉药品委员会逐步形成技术支撑和决策实践相互依存的关系，前者作为技术咨询部门，是后者行动实践的智识源；后者作为决策部门，决定前者建议能否转化为实践行动。二者协同互构，共同服务于国际致瘾药物治理。
致瘾药物技术治理核心概念再定义 20世纪40年代后，巴比妥酸盐和安非他明等非列管合成药物的误用、滥用受到越来越多指控，美国、瑞典、德国、英国、奥地利及日本等国都面临类似问题，但各国法律缺乏有效管理机制，危机不断扩散并逐步引起国际社会关注。《1946年议定书》试图通过修订现行国际禁毒文书，强化对新出现药物的列管；积极议定中的《1948年巴黎议定书》，也致力于将《1931年限制制造和调节分配麻醉药品公约》未涵盖的合成物质纳入管制范围。该议定书一旦生效，世卫组织将被赋予广泛裁量权，国际社会在判定某种物质是否要管制、管制到何种程度时，必须经过其科学审定。
对新出现的合成药物积极研判，提出预防措施和列管建议，成为第一届致瘾药物专家委员会关注的重要议题。1949年１月24—29日，专家委员会第一届会议在日内瓦万国宫举行，除中国专家朱恒璧外，其他专家和秘书均出席会议。专家委员会第一届会议工作富有成效，推动更多国家批准或加入《1948年巴黎议定书》。随着1949年12月１日该议定书正式生效，《1931年限制制造和调节分配麻醉药品公约》未涵盖的新合成物质越来越多被纳入管制，加之1948年已开始起草《1961年麻醉品单一公约》，“致瘾药物”及“药物成瘾”等概念亟待新的科学界定。
对此，麻醉药品委员会必须仰仗第三方技术咨询部门即世卫组织支持。1949年５月16日—６月３日，麻醉药品委员会第四届会议通过决议，要求世卫组织专家委员会向麻醉药品委员会第五届会议提供“药物成瘾”“致瘾药物”“致习惯性用药药物”和“致瘾药物的基本结构”等术语的定义及示例，以便分级管制。为做好此项工作，1950年１月９—14日，专家委员会第二届会议在日内瓦召开。除讨论和研究吗啡衍生物、合成药物应对建议并重申此前决议外，专家委员会委员和顾问还肩负一项重要工作，即根据麻醉药品委员会请求，对涉及“药物成瘾”相关概念进行研讨。专家委员会还对“致瘾药物的基本结构”进行讨论和界定。基于研讨论证，专家委员会对相关核心概念进行“科学”定义，并更名为“易致瘾药物专家委员会”。名称变更随后得到世卫组织执委会确认，成为其后一系列更名的序曲。
事实上，除统一科学术语需要外，专家委员会对核心概念的定义，反映该领域正快速发展；且“致瘾药物”一词进一步明确甚至拓展专家委员会职责，将尚未明确或可能致人成瘾的物质纳入工作范畴。对专家委员会的工作，麻醉药品委员会各国代表见仁见智。不同国家代表意见相左，导致麻醉药品委员会对专家委员会工作能力产生怀疑。虽然专家委员会一再强调概念至关重要，但麻醉药品委员会并没有将“专业知识”转化为实际政策，致使国际社会对概念重视不够，概念混用甚至误用现象时有发生，严重影响管控。必须指出，针对国际管制药物和潜在被管制药物，世卫组织及其专家委员会一直致力于构建兼具科学性和普适性的定义，试图对成瘾与习惯性用药作出更易于接受和可操作的区分，以便对致瘾药物进行有效管控。
新定义得到国际社会一定程度认可，但随着滥用药物数量和种类不断增加，其解释力面临的挑战也越来越大，概念混淆甚至误用情况愈发频繁，如何找到普遍适用于药物滥用的术语，成为亟待解决的难题。世卫组织主要被定性为技术咨询机构，旨在推动相关问题达成国际共识并制定规范和标准。世卫组织及其专家委员会围绕致瘾药物技术治理核心概念进行定义和再定义，从“习惯性用药”到“药物成瘾”再到“药物依赖”的术语变化，既体现专家对致瘾药物医学和科学特性、危险和危害程度等内涵外延的认知变化，又为专家委员会后续评估新出现物质，进而建议给予列管或豁免提供依据，也为国际社会进一步优化对致瘾药物治理提供更加科学理性的支撑。对“习惯性用药”和“药物成瘾”两个概念定义之所以重要，是因为人们试图将其与管制措施联系起来。使用更具包容性和中性的“药物依赖”一词，有助于消除对相关物质的“成见”和“偏见”，为国际社会制定更加科学理性的管控政策提供空间。
世卫组织依托其专家委员会，通过不断对系列核心概念定义与再定义，日益参与到国际禁毒政策制定和国际禁毒公约议定进程中。该组织通过将专业研究生成的知识转化为影响政策的权力，逐步确立作为“技术官僚机构”的权威地位。将对象分类及改变其定义的能力，正是官僚机构最大的权力来源。
致瘾药物的技术治理实践 对于国际组织而言，技术、知识都必须进入实践环节，才有望进一步强化其作为技术官僚组织的权威，进而增加行动自主性。世卫组织以专家委员会的意见和建议为依托，积极推进国际致瘾药物的技术治理实践，成为国际禁毒政策制定的重要知识生产者。
世卫组织进而与麻醉药品委员会、常设中央鸦片委员会和麻醉药品监督局保持密切合作，共同推动新合成药物管控。单纯依靠国家层面的努力，难以应对日益猖獗的合成药物制造、贩运和滥用，各方倡导将合成药物纳入国际管控的呼声日高。实际上，专家委员会对合成药物的化学结构、医疗用途和成瘾特性之间的相互关系早有关注。以致瘾药物专家委员会的技术建议为支撑，世卫组织同经社理事会、麻醉药品委员会等积极合作，不断推动世界各国加强对合成药物的监测和列管。反过来，随着各国政府在同药物成瘾斗争过程中越发倾向寻求技术帮助，世卫组织在其中扮演的角色越发重要。不仅如此，随着专家委员会在致瘾药物技术治理中的重要性日受重视，现行国际禁毒公约赋予世卫组织的职能进一步强化，大大推动世卫组织尤其是专家委员会积极应对新出现的潜在致瘾物质，对需要列管的物质进行技术指导。麻醉药品委员会也因此与世卫组织在国际禁毒领域展开“非常密切的合作”。随着《1961年麻醉品单一公约》议定，世卫组织的作用越来越受重视。
致瘾药物治理作为战后重大卫生需求事项，被统一纳入世卫组织职责范围，长期担任致瘾药物专家委员会委员的埃迪指出，尽管此项职能由国际禁毒公约赋予，但治理效能取决于1949年组建的专家委员会能力。
1948—1967年，世卫组织成立最初20年，致瘾药物专家委员会作为特设委员会，其功能不是学术性的，而是实用性的。它既利用专业知识和科学方法，通过界定“成瘾性”“习惯性”“依赖性”等核心概念，为国际致瘾药物技术治理提供规范和标准；又通过评估相关物质产生依赖的特性和对健康的潜在危害，考虑其潜在的医疗益处和治疗用途，提出将其列入附表进行分级列管或给予豁免的建议；同时还积极介入国际禁毒机制构建，尤其是《1961年麻醉品单一公约》议定工作，就公约相关条款、列管对象分级和列管对象清单的确定提出意见。作为联合国专门机构，世卫组织及其专家委员会以基于医学和科学研究的技术咨询为核心，通过召集专家和发布系列技术报告、统一专业术语，将多样性研究成果转化为标准化的评估。其合理而科学化的政策建议多为联合国经社理事会及麻醉药品委员会采纳或借鉴，进而通过多层级机制和多渠道参与扩大影响力，将复杂药理学争议转化为具有强制力和可执行性的国际政策。随着时间推移，致瘾药物专家委员会定义的核心概念和技术标准获得类似判例的效力。
时任麻醉药品司主管的帕斯图霍夫在1948年就注意到，世卫组织拥有科学知识和手段，能够决定一种药物是否成瘾，是否应将其置于国际管制之下。1968年，专家委员会再次强调，无论是否建立新的国际管制制度，都需要有权威数据和标准，以确定滥用药物的危害程度和管制的必要性。正因如此，世卫组织及其专家委员会以专业医学知识和科学方法为手段，深度参与国际致瘾药物的治理工作，推动致瘾药物技术治理制度化，影响力逐步扩大。它通过向麻醉药品委员会提供独立、权威、可及的科学与技术公共产品，确保技术咨询服务国际政策制定，为其赢得国际致瘾药物治理“技术权威与标准制定者”的战略地位。在此过程中，世卫组织及其专家委员会逐渐成长为国家监管机构、制药行业和多边机构之间的重要协调者，全球毒品问题治理的重要行动者。但必须强调的是，世卫组织作为一个政策机构，其决策有效性取决于动员知识的能力。
随着科学知识迅猛发展、社会变革日益加速和毒情不断变化，全球毒品问题治理更趋复杂多变，传统麻醉药品迭代升级、新型合成毒品花样翻新、新精神活性物质层出不穷，识毒、防毒和禁毒难度加大，世卫组织及其专家委员会不仅需要拓展审查范围，加快预审和重点审查的效率，提升动员科学、医学和卫生知识的能力，还需要不断完善评估机制和程序，从而为麻醉药品委员会科学决策提供技术支撑，为全球毒品问题治理贡献智力支持。
摘自《历史研究》2026年第１期，原文约31000字。
