作者：马陵合, 安徽师范大学经济管理学院
摘要：地方大员是近代铁路警察的催生者。铁路初兴时,沿线治安主要由地方督抚负责,地方防营是早期铁路巡警的主要来源。随后出现地方与路局共建路警的权力格局,但难以独力承担铁路治安维护之责,仍需要地方军队、地方警察的协助。随着近代铁路管理体制趋于集权化,铁路警察的管理主体由地方督抚转向路局,并逐步形成铁道部的直辖管理体制。从管理主体而言,明显存在着从地方转向中央的趋势。相对独立的路警体制形成历程,不失为近代中国中央与地方关系变动的一个重要面相,中央与地方的角色转换呈现了铁路管理体制的特殊性。
一、地方督抚与早期铁路巡警创设
兴筑铁路在19世纪70年代成为洋务新政的重要组成部分。以地方督抚为主的对外交涉体制，产权地方化倾向的洋务企业体制，使得地方督抚担当了发展铁路的主要职责。不过，地方督抚拥有更大的权力与责任，是维护铁路治安的主角。双方合作、一方为主格局的形成，与近代中国早期铁路警察组建的历程有关。
庚子之变时，关内外铁路屡发劫车事件。为保行车安全，袁世凯从沿线驻防的淮军中抽出部分官兵改为铁路巡警，在袁世凯利用淮军防营组建铁路巡警的同时，北京也设立工巡总局。因而，作为地方大员的袁世凯在铁路警察创建上起到了引领与示范作用。
晚清时期铁路多属于借款筑路，中国虽失铁路诸多权力，但是“是时各借款铁路，多于借款合同中声明由铁路自办巡警”。在那些基本依赖外资的铁路上，虽然外国债权人可以获得总工程师、总会计师和行车总管这样的关键岗位，但在借款合同中一般都会明确由中方负责铁路沿线治安。沪宁铁路总管理处拟定铁路开办巡警章程及办事规则，但其职权仅限于路界以内。1908年沪宁铁路全线通车后，两江总督因无力设置专门铁路巡警，暂时增拨巡防营择要派驻，车站、局厂、看守产业材料由铁路自办巡警负责。有的铁路在订立借款合同时，就明确了巡警的设置与权限。
晚清时期，无论是官营铁路还是官督商办型的铁路，清政府均实行以铁路督办大臣为中心的管理体制。督办大臣体制是地方督抚间接掌控铁路的主要方式，同时，中央政府在铁路产业管理的缺位，使铁路管理体制难以走向一体化，各自为政的特色非常鲜明。尽管地方督抚要承担铁路沿线的职责，但铁路所有权不归地方，实际上铁路警察的发展很大程度上受制于铁路部门的自身能力与重视程度。这对于中国近代铁路警察制度影响极大。
二、路局与地方政府共同承担铁路警备之职
晚清以来，铁路巡警一直包括两部分，即各省派驻铁路的巡警以及铁路自办巡警，形成了地方派驻巡警与铁路自办巡警共同维持铁路治安的局面。路局与地方政府共同承担铁路警备之职，既反映出晚清以来铁路治安管理体制形成历程的特殊性，也使得铁路警察在建制上缺乏独立性。对铁路治安问题，中央政府在铁路初建时期一直希望地方政府利用其所控制的防营承担起主要责任。
芦汉铁路动工后，张之洞主要动用地方兵勇负责铁路治安。京汉铁路通车后， 地方政府仍需承担防务责任。1907年1月颁行的《京汉铁路巡警章程》中仍然是地方防营承担铁路沿线治安的主要职责。但是，由地方设立保护铁路巡兵有其局限性，建立能全面行使维持治安职权的铁路巡警，在清末已受到重视，并逐步付诸实施。就近代中国早期铁路警察制度而言，建立铁道部门与地方督抚间的合作关系，是基本趋势，但始终没有办法解决好铁路警察的职能定位，及铁路与地方之间的权力界限划分。
三、民国时期中央直辖路警体系的形成历程
民国初年，铁路警察逐渐有了相对统一的管理体制，但是，铁路警察的主办权仍在地方政府和各路局，中央政府的交通行政部门只有监督权，并没有被赋予统一管理权。各路逐步设置了路警专职机构，职能更加完备，为统一路警制度奠定了基础。期间，各路与地方的关系主要集中在铁路警察与地方警察的权限划分上。1912年7月，京汉铁路撤销了全路总巡官，划分全路为三个总段，直隶于路局总管理处。此后，津浦铁路管理局、京奉铁路管理局、京绥铁路管理局等，先后在其总务处之下设置警务课，负责全路警察事宜。
南京国民政府成立之初，基本延续了北洋时期的路警体制，但是，如何明确地方警察与铁路警察的权限则受到更多关注。从近代铁路管理体制运行的实际状况及晚清以来铁路部门法来看，铁路运输企业是授权性行政主体，也是作为社会组织的行政主体。铁路警察的权力基础与铁路企业本身是有明显差异的。随着近代警察体制不断趋于统一与规范，可以看出，它是职权性行政主体，理论上应直属于中央政府，不同于地方警察的管理主体。
近代的实际情况却是地方政府对铁路警察有着程度不同的控制力，只有国有铁路警察名义上归铁道部管辖，其他类型的铁路警察基本归地方政府管辖。地方警察与铁路警察权限交叉，也是铁道部成立后将国有铁路警察归于中央管理、削弱路警与地方间关联的重要原因。随着中央直辖铁路管理体制的建立，路警管理也随之趋于集中。全面抗战爆发前，为适应战争需要，国民政府逐步提高铁路警察的军事化程度。抗战胜利后，国民政府按战前编制恢复铁路警察系统。不过，中央直辖的铁路警察体系只适用于国有铁路。对于外资铁路，虽然警察管理权或一直在中方手中，或最终收回，但并不归属于中央政府，仍由地方政府掌握。
四、余论
总体而言，早期铁路警察由地方督抚初创，为地方军事力量构成部分之一；伴随集权制铁路专管体系的建立，铁路警察不仅成为一个独立的警种，且直属于中央政府。铁路警察在创办之初，因地方大员兼督办铁路大臣，可以动用军队负责铁路治安，并可以将部分军队转为铁路巡警，只是大都要由铁路当局承担相关费用。同时，各路局逐步设置专职的内设警备机构。
1905年警察制度开始建立之后，直至1949年中华人民共和国成立，中央政府的警察机构对于铁路警察均没有直接管辖权，只能行使警察行政监督权，铁路警察的最高管辖权在中央政府的铁路主管部门手中。各路局的铁路警察系统从大体上直隶中央，但因各路局同直属于中央，存在一定程度的二元领导体制，只是地方政府的管理职能基本上趋于消失。
从实际运作情形来看，铁路警察行使执法权力的空间有限，铁路运营及沿线地区的治安，仍需地方政府提供协助。加之权力边界难以清晰划定，铁路警察与地方警察间的摩擦难以避免。因而，铁路警的执法权是不完整的。近代以来，铁路管理附带有地方行政治权的特性，则源于特定的产业政策，铁路警察虽隶属于交通行政机关，但有其特殊性，具有相当的执法权。铁路警察管理主体逐渐由地方、路局转向中央政府的交通专管部门，则有利于这一特殊警种的权力定位。因而，近代铁路警察的产生与演进过程中，央地角色的转换，有其必然性和合理性，也有着不断完善的空间。
摘自《社会科学辑刊》2020年第2期，原文约1８000字。
