作者：刘增合，暨南大学历史系教授、博士生导师。广东广州，510632。
摘要：受近代西方监督思想及中国传统监督思想的影响，国民政府时期，大批政学界人士从集权监督抑或分权监督、行政监督抑或立法监督、事前积极监督抑或事后消极监督等方面提出了诸多央地监督思想或主张。同时，中央对地方的监察监督、行政监督、立法监督、司法监督等制度体系基本确立。但因这样或那样的缺陷，当年的央地监督制度建设并未达到理想的效果。
一、政学两界央地监督的言论和思想
政学两界央地监督的言论和思想。国民政府时期，受近代西方监督思想及中国传统监督思想的影响，政学界精英就集权监督制抑或分权监督制、行政监督制抑或立法监督制、事前积极监督制抑或事后消极监督制等问题提出了一系列主张。
（一）集权监督制抑或分权监督制
国民政府时期一批政学界人士分别从纵向层面的中央集权监督制抑或地方分权监督制、横向层面的集中监督制抑或分立监督制等问题进行了深入思考。
其一，纵向层面的中央集权监督制抑或地方分权监督制。国民政府时期，林家端、高一涵等人极力主张中央集权监察制，认为职权统一、内外并重是中国监察制度的两大特点，行政制度可以采取中央与地方的均权，而监察制度必须实行中央集权。然而，金鸣盛则主张对地方官吏的监察不能完全由中央行使，而是应该由中央监察院和地方监察机关对其进行分类监察。
国民政府建立之初，张大同、王士荣等人极力呼吁在各省设立监察分院，国民政府起初也曾有这样的意图。但该主张遭到梅思平等人的反对，认为只要加强中央对地方的行政监督，上级行政机关对下级行政机关之监督极力严密，地方官吏的犯赃枉法就能得到制裁，各地方没有设立监察分院或监察使的必要。
余思汉对中央监察院与地方监察分院之间的监察权限提出了明确的划分方案，即监察院监察中央行政官吏，监察分院监察地方行政官吏。这一监察权限划分的特点不是简单的以行政官吏所在的区域为标准，而是以其职务为标准，如省政府委员如果对于中央行政事务违法或失职归监察院弹劾，对于地方行政事务违法或失职归监察分院弹劾，把分区监察与分职监察两者融为一体。中国幅员辽阔，中央监察院耳目不周，必须分区监察才能收指臂之效，且更符合地方特性。但若一味强调分区监察，显然会影响到中央权威。因而余思汉等人主张将分区监察与分职监察结合起来，力图实现中央权威与地方特性的有机统一。虽然后来国民政府并未设立监察分院，但分区分职监察思想主张的提出无疑具有一定的积极意义，也为后来监察使署、监察委员行署设置提供了某些思想资源。
监察使署的设置弥补了中央对地方行政监督上的某些不足，然而每个监察区管辖两三个省仍然耳目不周，尤其是对县级官厅的监督力显然不够，监督效果极为有限。李本英、伍士焜等人主张从增设监察使署监察员、各省审计处改隶监察使署、推行县级巡回监察等方面，来强化监察使的监察职权。在当年，省县地方尤其是县地方治理很不乐观，因此，强化中央对地方的监督，特别是对县官厅巡回监察，对于弹劾、惩处违法地方官吏有某些积极意义。
其二，横向层面的集中监督抑或分立监督暨监察权与巡视权之关系。央地监督是集中于监察院抑或分立于监察院、行政院等中央机构，当年存在着一定的争论。1934年，行政院呈请国民政府颁布特派巡视大员规则，引起监察院方面不满，认为特派大员的职权与监察使相同，有损监察院对地方监督的职权。监察委员田炯锦对此极力反对，认为此举侵犯了监察职权。行政院院长汪精卫则发表谈话，认为行政院特派大员巡视各省，与监察院职权绝无冲突。对于监察院与行政院之间的这场争论，有人提出了不同上述两方之外的第三种看法，认为：一方面全国最高行政机关有权对地方行政官吏施行监督，对于监察院之职权亦未尝侵害；另一方面巡视的期间应有限制，不应设置固定的行辕，不能直接干预地方行政事务，以免变为变相的地方最高政府。
随着全面抗战的爆发，监察院战区巡察团、行政院政务巡视团、军事委员会战区军风纪巡察团等巡视机构纷纷建立，加强各中央机构对地方的巡视，也意味着横向层面的分立监督得以不断推行。当然，为了避免监察权与巡视权之间的冲突，在国民政府颁布的《监察院战区巡察团组织规程》、《行政院政务巡视团组织规程》、《军事委员会战区军风纪巡察团规程》等法律法规中，对巡视机构与监察使署之间的职权衔接进行了规定。当年已经设置了监察使署作为中央监督地方的专任监督机构，是否需要设置另外的巡视机构，这一问题为时人所关注。全面抗战爆发后监察院态度发生了某些变化，不仅对行政院政务巡视团、军风纪巡察团等有一定的配合，而且自身在监察使署之外又设置了监察院战区巡察团。
从理论上来说，集中监督和分立监督各有优劣。采取集中监督制，易于形成一以贯之的监督体系，但不免有监督不当等情况的发生。采取分立监督制，可收因事制宜之效，但往往导致政出多门，发生监督冲突，使地方政府无所适从。国民政府时期，监察使显然难以承担监督地方的全部责任，中央行政机关对地方的巡视有其必要性。当然，当年确实存在着中央对地方监督机构过多、监督职权重叠、监督权限模糊等现象，从而在一定程度上反而降低了央地监督效能。
（二）行政监督还是立法监督
受大陆法系与英美法系的影响，时贤就我国央地监督取行政监督抑或立法监督进行了探讨。陈柏心、王翼雄、刘尧星、卢祖法等人主张取法大陆法系中的某些因素，中央对地方以行政监督为主。在“训政”体制下普遍主张央地监督以行政监督为主，然而，随着“训政”向“宪政”体制的转变，周维恭等人主张取法英美法系中的立法监督。在国家治理近代转型中，中央对地方的监督采取行政监督抑或立法监督问题，应根据国家的实际情况及历史文化传统来决定。从近代我国内忧外患的实际情况及历史文化传统来看，行政监督较立法监督更为适合。当然，行政监督与立法监督并非对立的两极，通常情况下往往两者结合使用。
（三）事前积极监督抑或事后消极监督
中央对地方是否应有事前积极监督权，文公直、童冠贤、高一涵等人持赞成态度。然王履康、陈之迈等人反对中央对地方拥有事前积极监督权。
央地监督范围是否应扩大到事前积极监督领域，确实是一个两难选择。采取事前积极监督，对有可能出现的违法失职行为予以质询或建议等，在一定程度上能够防患于未然，减轻地方官吏违法失职所造成的巨大损失。然而，过度强调事前积极监督，容易造成监督者干预地方政务的局面，导致地方行政机构及其人员处处受限，难以有所作为。因此，中央对地方应以事后消极监督为主、事前积极监督为辅。也就是说，事前积极监督必须有所限制。
二、央地监督制度体系初创
国民政府时期从监察监督、行政监督、立法监督、司法监督等方面，构建了一套自上而下的央地监督制度体系。就监察监督制度体系而言，国民政府时期中央监督地方的监察机构先后经历了监察分院、监察使署、监察委员行署之设想或实施方案，且各方案不设地方性监察机关，而是设立中央监察派出机构，实行垂直监察以强化监察中央集权制。早在监察院设立前，国民政府曾构想在各省设置受中央监察院管辖的监察分院。但考虑到监察分院制下可能地方的监察权力太大，不利于监察中央集权，因而发生了从监察分院设想到监察使署制度的转变。监察使由监察院长得提请国民政府特派，监察区由监察院来规定，中央对地方的垂直监察得以充分保障。全面抗战爆发后，国民政府增设战区巡察权，督导地方。随着“训政”向“宪政”的转变，监察使署制度向监察委员行署制度转变，因国民政府的统治已经末路穷途，多数监察委员行署基本上是设而不用。就行政监督制度体系而言，国民政府通过颁布各种法律法规，从政务巡视制度、奖惩制度、任免及觐见制度、财政监督制度等方面入手，初步构建了一套中央对地方的行政监督制度体系。就立法监督制度体系而言，国民政府通过颁布法令对监督地方之事项、权限等予以明文法律规定。同时，国民政府赋予了省县制定地方法规的权力，但不得与中央法规相抵触。就司法监督制度体系而言，国民政府时期先后颁布了《诉愿法》、《行政诉讼法》等，就中央对地方的司法监督进行了明确规定。通过人民向中央部会的诉愿或再诉愿，以及向行政法院的行政诉讼，用一种间接方式来实现中央对地方的司法监督。
三、央地监督制度设计之评析
国民政府时期，因地方吏治腐败现象严重、央地关系紧张、全面抗战的需要、地方行政事务日益复杂等因素，央地监督为时人所关注。国民政府时期的央地监督制度设计的价值诉求主要有四：一是消除中央与地方之间的隔阂；二是实现国家统一与保留地方特性之统一；三是实现国家整体利益与地方局部利益之间的相互协调；四是消除地方弊政及提升地方治理能力。央地监督制度设计的特点主要有三：一是中央集权监督之中兼顾地方特性；二是近代西方监督制度与中国传统监督制度之间的冲突与融合；三是以监察监督为主、多种监督形式并存。国民政府时期，央地监督实践并未取得理想效果的原因主要有五：一是政治未上轨道，法治不健全；二是监督职权划分不明晰，存在监督重叠或监督空白现象；三是中央与地方之间互信度不足；四是监督意见没有有效贯彻实施；五是部分监察使、巡视大员、财政特派员等监督者的个人素养不足，从而在一定程度上影响了监督效果。总之，国民政府时期，大批政学界人士从集权监督抑或分权监督、行政监督抑或立法监督、事前积极监督抑或事后消极监督等方面提出了诸多央地监督思想主张，为央地监督制度体系构建提供了思想资源。国民政府时期，央地监督等制度体系基本确立，但是因各种因素的制约，监督效果极为有限。
摘自《江汉论坛》2020年第8期，原文约18000字。
