作者：张卫东，湖北省社会科学院副研究员。湖北武汉，430077。
摘要：国民政府设立监察院，实现了从议会监督制向监察监督制的转变。在监察权配置上，国民政府时期人们提出了“扩权”与“限权”的不同方案。前者主张依据权威性原理以扩充监察权限来提升监察效能，后者主张根据制约性原理限定监察权限防止其权力滥用。双方各执一词，如何处理监察权的效能性与制约性问题成为一个时代的两难问题。
一、“弹惩合一”抑或“弹惩分离”
南京国民政府建立后实行“弹惩分离”制。但因其监察权威不足，监察效能大受影响。国民政府时期尤其是在《五五宪法草案》制定前后，“弹惩合一”抑或“弹惩分离”问题引发各方争论。
国民政府初创五权制度时，胡汉民原本提议采行广州国民政府时期的“弹惩合一”制度，在监察院内设监察委员会与惩戒局，实行“弹惩合一”。但不久他的思想发生了向“弹惩分离”的转变，认为“弹惩合一”易产生枉法行为。在《五五宪法草案》起草过程中，“弹惩合一”与“弹惩分离”的讨论最为激烈。立法院起初接受了“弹惩合一”之建议，在通过的《五五宪法草案》中规定监察院拥有对弹劾案的惩戒权。此举得到了监察系统的高度赞同，并继续从理论上论证“弹惩合一”的合理性。监察委员童冠贤认为监察院无惩戒权有两大流弊：一是不利于提升监察效能；二是破坏了监察独立精神。虽然“弹惩合一”确实能在一定程度上提升监察效能，但没有制衡的权力其后果也是难以想象的。因此，在《五五宪法草案修正案》中最终还是没有把审判权、惩戒权授予监察院。
对弹劾案的审判，近代欧美国家存在着英美法系普通法院审判制与大陆法系特别行政法院两种不同形式。国民政府仿效大陆制做法将弹劾案的审判权授予行政法院。因当年司法独立精神高涨，因此将行政法院隶属于司法院，以免破坏司法独立。然而，高一涵、李宗黄等人对此提出异议，主张在监察院内设立一个审判机关，或将已设的行政法院划归监察院。司法院人士对此提出异议，而监察院人士的答复是，将弹劾权与审判权都放在监察院，并不是要求负责弹劾的监察委员来负责审判，而在院内设立一个与监察委员对立的审判机关，专门负责弹劾案的审判，以实现监察权的真正独立。行政法院的设立，意味着已经把普通审判与弹劾案件分开。国民政府最终还是坚持原来的做法，在通过的《五五宪法草案》中仍将行政诉讼裁判权划归司法院。
全国性抗战爆发后，强化监察权能更加显得必要。1945年2月监察院拟具《健全监察制度办法》，不久之后通过了把中央公务员惩戒委员会划归监察院的决议，最终未付诸实践。战后，随着南京国民政府从“训政”向“宪政”转变，监察院的性质发生了治权机关向民意机关转变的趋势，不再一味强调监察的权威性，因而在宪法中依然维持“弹惩分离”制度。
国民政府时期就监察院是否兼有惩戒权、审判权问题进行了深入探讨。实行“弹惩分离”制度，监察院的监察权能确实大打折扣。因而监察委员一度主张将弹劾案件的惩戒权划归监察院。但是，从法理上来说，若实行“弹惩合一”制度，则将集控诉、审判于一体，显然违背的“控审分离”的现代诉讼原则，即使能收一时之效，对其权力难以制约后果也是不可想象的。
二、监察院弹劾权客体范围
监察院弹劾权客体范围包括对人、对事两个方面。对人的客体范围是“所有官吏”抑或“限于政务官”，对事的客体范围是“违法失职失当行为”抑或“限于违法行为”，国民政府时期时人对此进行了深入思考。
谢瀛洲、林家端、何会源等人主张仿效美国，监察院对人的弹劾范围包括所有官吏，即包括政务官与事务官。其代表性的理论观点包括以下三个方面：其一，“统一监察事权澄清吏治”观。其二，“弹劾只是检举而非民意机关监督政府职能”观。林家端指出，监察院的弹劾权只是对官吏的检举，因而对官吏的弹劾权范围应包括一切官吏。其三，“监察重心向经济事务转移”观。何会源指出，我国政府职权将涉及经济事务性质者逐渐增多，各级官吏都有腐败的可能，因此弹劾权之对象应为一切官吏。而陈柏心等人主张弹劾权对人的客体范围应有所限定，不能包括所有公务员。
关于弹劾权对事的客体范围问题。国民政府建立后颁布《弹劾法》，规定监察委员对于公务员违法或失职之行为应提出弹劾案于监察院，但对违法或失职的行为则未加明确规定。监察院对事的弹劾范围究竟是违法失职行为抑或限于违法行为，时人存在着较大的思想分歧。谢瀛洲、陈柏心等人主张只对官吏的违法行为进行弹劾，至于官吏的失职失当行为由上级长官考核即可。林家端、何会源、徐彝尊等人则主张不仅要对官吏的违法行为进行弹劾，而且要把官吏的失当行为包括在内。
概括说来，弹劾权对人对事的客体范围大体分为三种主张。第一种为弹劾权客体范围包括一切官吏的违法失职行为，类似于中国传统的御史制度。第二种为弹劾权客体范围包括一切官吏的违法行为，与美国众议院的弹劾权范围较为相似。第三种为弹劾权客体范围为政务官的违法行为，类似于采行内阁制的英国下议院的弹劾权范围。虽然在国民政府颁布的《弹劾法》中公务员的范围并未明确限定，但从弹劾案的实际情况来看更倾向于采取第一种主张，即监察院拥有对一切官吏违法失职案件的弹劾权。
三、“事前事后全方位监察国事”抑或“限于事后弹惩”
关于监察院应于事前事后普遍监察国事抑或限于事后弹惩问题，当年大多数人主张监察院应有事前监察权，即建议权、质问权、同意权等。监察院自然主张监察权应负有事前监督全国公务员的职能，以减少因公务员违法失职给国家利益及当事人所受的损害。当然，也有少数人反对监察院拥有事前监察权尤其是无限事前监察权。
监察院成立之初，只是拥有对官吏违法失职案件的事后弹劾权，而不具备事前监察国事权能，难以防患各种违法失职案件于未然。鉴于此，文公直、高一涵、林家端、童冠贤、江毓麐等人积极呼吁监察院拥有事前监察权，谢瀛洲、王履康等人反对监察院拥有事前监察权。
扩权论者主张增加建议权、质询权、同意权等监察权能，使监察院从单独的事后弹劾向事前事后全方位监督国事转变。这些思想主张为国民政府的监察实践提供了一定的理论准备。国民政府实行五院制度之初，监察院只有事后弹劾权。《五五宪法草案》中规定监察院拥有对中央各院部会的质询权。抗战时期制定《非常时期监察权行使暂行办法》等，在《五五宪法草案》的基础上规定由监察院试行质询权。随着从“训政”向“宪政”转变，监察院由治权机关转为民意机关，又增加同意权和纠正权。若仅从法律条文来看，监察院的监察权在不断扩充，甚至让人担心破坏了行政权、立法权的完整性。当然，因受各种监察环境的制约，监察实践的效能仍然十分有限，那是另外一回事。
四、国民政府时期监察权配置主张之评析
监察权配置为何成为国民政府时期各界人士所关注的重要问题，其主要原因有三：一是当年监察权权能配置模糊；二是监察院的监察实践效能始终不佳；三是政治环境的变化对监察权权能配置有着不同的时代要求。监察权权能配置主张的特点有三：一是监察权“权威性”与“制衡性”思想冲突；二是受中国传统御史监察制和近代欧美议会监察制的双重影响，体现出中国传统政治文化与西方近代政治文化的冲突与融合；三是国民政府各部门或中央与地方权益之争影响到监察权权能配置。
各种监察权权能配置方案在不同程度上为国民政府所采纳，推动了国民政府对监察权权能配置的多次调整，从事后弹劾不断向事前事后全方位监察演进，使监察权权能结构逐渐相对合理。仅从监察制度本身来看，这对于树立和加强监察权的权威性，纠正官员违法失职行为或多或少的发挥了某些积极作用。同时，国民政府也在一定程度上注重监察权的制约性，虽然曾一度在宪法草案中规定将弹劾案件的惩戒权纳入监察院，但最终在两难选择中于宪法草案修正案又予以删除，以防止监察权滥用。当然，除了意识形态、权益之争等因素之外，从制度本身来说不管是学者层面的监察权思想还是政府层面的监察权配置实践也都存在着这样或那样的盲点与缺陷。可以说，国民政府时期还没有形成一套符合中国国情的监察权权能配置理论，监察实践效果更是十分有限，从一个侧面反映出近代中国国家监督制度体系构建现代转型的艰难。
摘自《江汉论坛》2020年第8期，原文约18000字。
