作者：肖高华，贵州财经大学马克思主义学院教授。贵州贵阳，550025。
摘要：如何处理好审计与立法、行政的关系，近代国人在借鉴大陆派审计、英美派审计及传统中华审计思想的基础上，分别依照立法型、行政型及独立型等转型路径，从审计机构取超然地位抑或隶属于立法或行政机构、审计监督之职权与立法财政监督及行政财政监督之权限划分、审计组织之产生取议会制抑或元首任命制或考试制等方面提出了诸多不同的思想或主张。深化对我国近代审计监督法治转型中多重取向的认识，不但具有十分重要的学术价值，而且也能够为新时代审计监督法治化进程提供某些历史参考。
一、审计监督法治转型之历史脉络：从取法近代西方审计到借鉴传统中华审计
在传统中华审计中实行“监审合一”，审计权隶属于监察权之内。近世西方审计制度大体有英美派与大陆派之分，英美派实行立法型审计，而大陆派又有着独立型审计（以德、日为代表）与行政型审计（以法国为代表）之间的差异。在近代中国审计监督法治转型中，因受近代西方审计及传统中华审计多重因素的影响，时人分别提出了多种不同的审计监督法治转型之路，呈现出较为复杂的多重取向。但是，从整体历史脉络来看，可分为三个不同的时段，即清末民初时期取法大陆派审计，袁世凯死后随着国会制度恢复取法英美派审计，二十世纪三四十年代随着民族主义高涨开始不断借鉴传统中华审计。
清末官制改革中，戴鸿慈、奕劻、赵炳麟、张荫棠等人先后奏请仿效大陆派中德、日独立型审计，设立会计检查院或审计院。朝廷在一定程度上接受了此种主张，但因其统治的结束会计检查院或审计院并没有建立起来。民国初年原本是取法大陆派中法国行政型审计，设立了直隶于国务院的审计处，但不久又取法大陆派中德、日独立性审计，改审计处为直隶于大总统的审计院。随着国会制度的恢复，审计制度设计明显向取法英美派立法型审计转变。二十世纪三四十年代，随着民族主义思潮的不断高涨，审计监督法治转型向传统中华审计本土化转向，南京国民政府撤销审计院，改为隶属于监察院的审计部，实行“监审合一”，审计权列入监察权范围之内。即使后来在“训政”体制向“宪政”体制的转变一度试图取法英美派立法型审计，但“监审合一”制度最终还是得以保留。
二、审计机构之设置：超然抑或隶属于立法、行政机构
审计机构隶属于立法、行政机关抑或超然于外，是审计监督法治转型路径选择上的重要问题。立法型、行政型、独立型等审计转型路径在审计机构隶属上彼此不同。
清末时期，戴鸿慈、杨晟、奕劻、赵炳麟、张荫棠等主张设立超然于内阁之外而直隶于君主的会计检查院或审计院，提升审计监督的执行力以防止内阁滥用国家经费。此主张虽有巩固皇权的一面，但更多的是构建一套超然审计监督制度，使审计机关完全超然于内阁以及立法机关之外，以提升审计监督的执行力。朝廷在一定程度上采纳独立型审计之意见，试图设立超然于内阁、国会之外的审计机构，以加强对行政权的监督，消除业已严重的财政混乱、吏治腐败等现象。
北洋政府起初是设立直隶于国务院的审计处。鉴于此种审计的权威性、独立性较差，审计监督执行力不足。因而金松岑、梁启超、蒋凤梧、程树德等人纷纷主张实行独立型审计，审计长官直接向大总统负责，以其超然地位来提升审计监督的执行力。民国初年起初仿效法国行政审计模式，设立隶属于行政权之下的审计处，导致财政监督之权仍然操诸内阁大臣甚至财政大臣之手。这种“财审合一”行政型审计导致监督者与被监督者资格同一，难保审计监督的执行力，最终使财政检查归于无效。因而时人纷纷主张仿效大陆派中德、日独立型审计，将中央审计机构直隶于国家元首，使审计机构不但与财政部而且与国务院分立，以强化审计对财务行政监督的执行力。在改变审计机构隶属关系的呼声中，北洋政府正式撤处设院，审计机关直隶于大总统向独立型审计转变。从某种程度上来说，这次审计机构隶属关系变化意味着审计机构从行政机构中分离出来，开始从立法的角度上区分行政财政监督和审计监督之间的基本界限，是近代中国“财审分立”的第一次正式尝试，对于提升审计监督执行力具有一定的积极意义。
南京国民政府实行“监审合一”，将审计院改为隶属于监察院的审计部，审计监督列入监察权范围。制度设计应各国自身的历史文化传统及现实国情，在“训政”体制向“宪政”体制转变之际，一时有取法英美派立法型审计之意，因而遭到中国审计学会人员的反对而最终放弃。
三、审计监督职权之范围：与立法财政监督、行政财政监督之权限划分
近代以来，各主要国家对财政的监督通常采取三种形式，即立法财政监督、行政财政监督、审计监督（通常称为司法财政监督）。按照三重财政监督理论，国家的财政监督分别由立法、行政、审计三个不同的机关来行使，分头进行，各司其职。近代国人分别从立法型审计、行政型审计、独立型审计等不同取向，提出了诸多审计监督职权划分之思想主张。
在近代中国审计监督法治转型中，时人对审计监督与立法财政监督、行政财政监督之职权划分进行了较为深入的探讨。虽然有少数人主张取法英美派立法型审计，把审计监督仅仅视为立法财政监督的补充，最终决算权属于立法机构。但是，多数人选择独立型审计模式，主张严格区分审计监督与立法财政监督、行政财政监督之间监督职责，明确将决算权划归审计监督范围，同时注重加强审计监督与立法财政监督、行政财政监督之间合作，形成一种监督合力。
四、审计组织之产生：议会选举制、元首任命制抑或考试制
审计组织的产生由议会选举抑或元首任命抑或其他方式，在一定程度上关系到审计组织的地位保障问题，因而与审计监督执行力提升紧密联系在一起。在近代中国审计监督法治转型中，赞成独立型审计者倾向于元首任命制，赞成立法型审计者倾向于议会选举制。
清末时期，张荫棠建议，会计检查院职员为永任官，非有犯罪行为不得罢职。虽然张荫棠没有直接提出审计组织产生采用选举制抑或任命制问题，其意使审计组织的产生摆脱行政、立法部门的左右，以提升审计监督的执行力。民国初年，有国会议员提出，审计组织由议会选举产生，以符合民主政治的发展潮流。姚成瀚、程树德等人对此表示反对，明确提出了审计组织之产生实行元首任命制的建议。当然，也有人主张采取折衷办法，即议会选举与元首任命相结合的方式，由参议院选定审计人员呈请大总统任命。随着国会制度的恢复，有关审计组织的产生问题又为时人所关注。在1923年《中华民国宪法》起草期间，时人围绕审计组织的产生问题进行了热烈讨论。在当时的历史条件下，审计组织之产生采取议会选举制是不合适的，难以确保审计的超然地位。由元首任命较之由议会选举，更能达到用强有力的审计手段收财政监督之效。当然，采取元首任命制与议会或立法院选举制相结合的折衷办法，审计组织虽然由参议院选举，但最终由大总统任命，仍能确保审计的超然地位，审计组织不会为立法、行政部门所左右而独立执行审计监督职权。既体现出民主法治精神，又兼顾到超然审计的监督效力，具有一定的可取之处。
随着审计监督法治转型向传统中华审计本土化转化，审计组织之产生开始吸收中华审计人员选任的考试制。章渊若等人主张采取考试制来产生审计组织，以选出公平正直的审计人才，使审计监督能真正超然于立法、行政之外，提升审计监督的执行力。随着“训政”体制向“宪政”体制的转变，有关审计组织的产生问题又一次提上了议事日程。中国审计学反对审计组织由议会选举产生以确保审计监督的执行。许祖烈、余宣等人提出了“总统提名、立法院同意任命”的方法，且在1946年通过的《中华民国宪法》中以宪法形式予以确定。
五、近代我国审计监督法治转型路径选择之评析
概括说来，近代中国审计监督法治转型的特点主要有四：一是大陆派审计、英美派审计及传统中华审计之间的冲突与融合贯通始终；二是审计独立抑或附属于立法、行政成为审计监督法治转型中讨论的焦点；三是超然审计与民主政治形式之间的冲突与融合；四是惩治贪污与提高行政效率是审计监督法治转型的双重价值诉求。我国近代审计监督法治转型制度设计取得了一定的成效，在加强对行权力的监督和制约、惩治贪污腐败、提高行政效率等方面或多或少的发挥了某些作用。当然，由于受政治紊乱、法治观念缺失等各种因素的制约，审计监督的实际效果还是比较有限的。改革开放后恢复国家审计制度，在国务院之下设立审计署，属于行政型审计模式。这种行政型审计模式的形成，在当时的社会历史条件具有一定的合理性。但是，随着时代的发展，审计监督制度依然需要不断完善。
摘自《江汉论坛》2020年第8期，原文约18000字。
