作者：高寿仙，北京行政学院校刊编辑部研究员，100044。
摘要：近些年来，“皇权不下县”成为一个广受关注的学术话题，但学者们对这句话的理解不尽相同。一些学者将其理解为“官不下县”，认为这句话只是说明国家正式的行政机构和官职只到县一级，并无皇权不能渗透到县以下的乡村社会的意思；更多学者将其理解为“权不下县”，认为除了“官不下县”外，它还意味着县以下属于由绅士主导的“乡村自治”的领域。事实上，“皇权不下县”的重点在于“权不下县”，“官不下县”只是前提，“权不下县”才是本质。在评论“皇权不下县”时，如果只关注县以下是否有职官而不论是否为自治，恐怕也就大大缩小了这个命题的学术意义。中国帝制时代县以下的乡村社会，既不是纯粹的“官治”，也不是纯粹的“绅治”，而是“官不下县”条件下的“官绅共治”，当然这种“共治”并不意味着双方总是能够协调一致，而是处在既合作又矛盾的变动状态。
一、“皇权不下县”的含义与争论
对于帝制中国的乡村治理，特别是国家权力在乡村社会中的地位和作用，学术界一直存在着相互歧异的看法，大致可以区分为“乡村自治”和“乡村控制”两大类。前者可以著名社会学家、人类学家费孝通为代表，后者的代表性学者，当首推历史学家、政治学家萧公权。
对于中国帝制时代乡村治理的机制和性质，两位学者的看法虽然不无共同之处，但就基本立场而言显然是截然相反的。其后相关研究成果日益增多，但这种观点分歧并未得到消弥，近些年围绕“皇权不下县”展开的争论就是其余波之一。作为学术命题的“皇权不下县”，最早见于“三农”问题专家温铁军1999年发表的论文《半个世纪的农村制度变迁》；他在次年出版的专著《中国农村基本经济制度研究》中，对前文观点做了重申和补充。两处所论均只有寥寥数百字，但其含义是比较完整的，大致包含“官不下县”与“权不下县”两层意思。关于前一方面，温氏指出，“自秦置郡县以来，历史上从来是‘皇权不下县’”；“自秦代建立‘郡县制’以来2000多年里，政权只设置到县一级，国家最低管理到县级”。关于后一方面，温氏认为，县以下的农村基层长期维持着“乡村自治”，“政府既不必要对全体农民征税，也不必要直接控制农民”。他还进一步解释说，“乡村自治”就是“乡绅自治”，而乡绅是指地主阶级，他们“是农村实际上自然产生的、起管理作用的社区精英”不少社会学者和政治学者，在探讨当代基层社会与基层治理问题时，实际上已把“皇权不下县”视作一个既定的历史模式。
在历史学界，对于此说虽然也不乏赞同者，但相对来说批评声音更加强烈，以致有社会学者发出“尤其是一些史学研究者，试图推翻‘皇权不下县’的理论判断”的感慨。最早对此说提出系统批评的当为秦晖，他认为温铁军所说“国权不下县”不够全面，完整的概括应当是：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”同样对“皇权不下县”说持怀疑态度的胡恒，却认为像秦晖等这样“以历史时期基层社会的各类非正式组织的存在来反驳‘皇权不下县’，其实并不能从根本上动摇其理论根基”。氏试图将“皇权不下县”中的“皇权”，限制在是否设置正式职官这样一个狭义范围上，固然有助于防止相关讨论散漫化和空洞化，但未必完全切合“皇权不下县”论的本意。
从上述争论看，大家对何为“皇权”以及怎样才算“下县”，理解并不相同，也难以达成共识，甚至有些争论只是自说自话，并未构成同一层面上的理论交锋。笔者以前曾从专制国家与乡村社会、地方精英与乡村控制、地缘关系与血缘关系三个方面，对传统中国的乡村控制体系做过简略概述，本文在前文基础上，围绕皇权是否下县问题略作申论。
二、“官不下县”下的以民治民
这其中有两个问题需要探讨：一是政权止于县级，亦即“官不下县”，是不是贯穿整个帝制时代的普遍现象？二是“官不下县”是否等于“权不下县”，县衙只能依靠自治团体而无法直接落实政策目标？
关于第一个问题，学者们的质疑可以归纳为两个方面。第一个质疑认为县以下存在官方或半官方的乡里组织，这类组织就是“下县的皇权”。“官不下县”受到的另一质疑，是明清出现州县佐贰下沉分辖的现象。“官不下县”受到的另一质疑，是明清出现州县佐贰下沉分辖的现象。上述两个方面的质疑，有助于更加全面地认识“皇权不下县”问题，但未必能从根本上动摇其“理论根基”。
不过，费孝通和温铁军意旨所在，显然并不止于“官不下县”，而是将“官不下县”等同于“权不下县”，或者说他们更看重的是“权不下县”。从理论自洽上说，他们的观点若想成立，就必须证明历史上那些乡官或职役发挥不了落实皇权的作用；如果在“官不下县”的条件下，通过半官方基层组织便能达到“皇权下县”的目的，单纯关注县以下是否设有正式官职显然并无多大意义。像汉代的乡啬夫，“职听讼，收赋税”，实为一乡之长，游徼、亭长则负责维持治安，都发挥着实实在在的作用。即使宋代以降的“职役”，也绝非只是官府命令的传声筒，而是官府“以民治民”的有力工具。
三、“官不下县”下的官绅共治
费孝通和温铁军看来，由于“天高皇帝远”“皇权不下县”，县以下便成为“绅士自治”的社会领域。在论述“双轨政治”时，费氏曾特别说明，所谓“自上而下的政治轨道”指的就是绅士：“这轨道并不在政府之内，但是其效力却很大的，就是中国政治中极重要的人物，绅士。”绅士之所以能发挥这种政治和社会作用，是因为他们与政权系统存在密切关系：“绅士是退任的官僚或是官僚的亲亲戚戚。他们在野，可是朝内有人。他们没有政权，可是有势力，势力就是政治免疫性。”当时吴晗曾与费孝通讨论“绅权”问题，他认为“官僚，士大夫，绅士，是异名同体的政治动物”，“官僚是和绅士共治地方的，绅权由官权的合作而相得益彰”。两位学者对绅士身份的描述差异不大，但对其在地方社会中的角色和作用则各有偏重，吴氏强调“官绅共治”，而费氏强调“绅士自治”。
需要说明，在晚清出现半官方或官僚化的“局绅”“绅董”以前，绅士基本上是以个人身份介入地方政务的，当时并未形成制度化的“官绅共治”。总体来看，在县以下的乡村社会，绅士与地方官员“各自以不同的方式行使着自己的权力”，“形成了二者既协调合作又相互矛盾的关系格局”。
结 语
在评论“皇权不下县”时，如果局限于“官不下县”这个层面，这一说法应无疑问。尽管从汉到唐曾实行“乡官制”，清代州县佐杂出现了下沉分辖的趋势，但它们都不是一级正式的行政机构。不过，如果将“官不下县”等同为“权不下县”，则这一说法就很难成立。当时的统治理念是“以民治民”，通过设立里甲、保甲、乡约并利用村庄、宗族等基层组织，县级政府就可以把权力延伸到乡村社会；而绅士在乡村社会中发挥的作用，也不宜被单纯地理解为“自治”，而是绅士与官府的“共治”，当然这种“共治”并不意味着双方总是能够协调一致，而是处在既合作又矛盾的变动状态。
文章摘自《史学理论研究》2020年第5期，原文约17000字。
