作者：蒋宝麟，上海社会科学院历史研究所。
摘要：在清代，官方存有一套直接服务于各级科举考试与官学生员的科举经费体系。科举制度废除后，科举经费体系并未随废科举而消亡，各种科举经费转用于新式教育。虽然各级官府的各项旧有科举经费的用途与收支方式发生变化，但其固有来源大致未改，一系列名目亦存续至清亡。在其实际的转型过程中，清廷、各省、府厅州县乃至城乡士绅关于各种科举经费的提留划分多有争议与竞合。通过学部与各省关于各项科举经费的提留划分，基本厘定中央与省（含所属府州县）教育经费的界限，结果是内销—外销的科举经费体系被整合进新的中央—地方教育财政体系。
一、清代各项科举经费收支之成例
在清代，除了民间资助性质应考者个人的宾兴、公车等经费外，科举考试相关费用均由国家支出。其中，“科场之款”又称为“文武乡会试经费”，具体分为主考路费银、科场供应银、新举人花红筵燕银、会试盘费银、旗匾银、进士坊价银、帽顶银。乡试主考路费银在各省存公银下发给，出京时，户部先给每位主考银200两；同时，户部知会各省向会试主考发放路费，在应提解的经费中扣除，并向户部报告。会试与顺天乡试的各项费用，由顺天府大兴、宛平二县承办，事后由顺天府向户部核销。各省乡试各项供应与费用由各首县承办，在各省藩库开支。这些开支动用编征银及地丁正项、耗羡存公程费各项支出，每年均按规定数目在本省藩库内扣存，乡试完毕后，向户部核实报销，剩余款上交户部。会试所用的部分器具直接向户、工二部取用。科场及筵燕银，各省每科支出均有定额。各省旗匾银在藩库正项银内发给。进士坊价银、帽顶银，每一科无定额，从直隶解银与户部拨银中支出。此外，“廪膳之款”指拨给省府厅州县卫等官学中生员的银两或粮食，各省“数目多寡不齐”，有定额，均在编征银米内按照生员名额拨给。生员按考核成绩与年资分为廪膳生、增广生与附学生，前者可获国家提供的膳食，称为“廪膳”。科场之款与廪膳之款在清代奏销体系中均属“报部正款”。
不难看出，科场之款用于乡试、会试，廪膳之款用于地方官学的生员。除此之外，还有一笔用于科举考试大宗款项——考棚经费（又称考试经费），即学政主持的岁科两试（院试）相关支出。学政由朝廷委派至各省，在各府州县巡视（按临）官学，在府城和直隶州州城主持岁科考试（出棚）。乾隆年间，朝廷曾严格规定，学政按临府州县的费用不得由地方官供应，岁科考试应动用公项，报部核销，地方官不得捐备。然在事实上，考棚经费（含学政按临开支）基本由州县支应，除了报部（内销）部分之外，大部分由州县摊派（外销）。在有些省份，连府州（直隶州）试经费也由各属摊派，与院试经费一同归入“棚费”。据孙诒让的估算，各省的岁科考试与文武童生考试经费，“向就各县缺肥瘠分派”，按每县三年统计，多者二三千元，少者不过千元。
再从州县的角度看各种科举经费支出情形，如晚清直隶乐亭县的支出，从本县留支款中划出。既为留支，就表明此系内销款。各项均与乡试、会试有关，属于户部例定的“科场之款”。从乾隆年间起，各省乡试定额经费多不敷用，需要由各府州县摊捐。因此，晚清时期的乐亭县支出的科场经费很有可能另有外销款。这恐怕是当时各州县的通例。
大体言之，清代科举经费分为科场、廪膳与考棚三项。从中央与地方财政关系角度看，前两款几不由户部拨银，动用的是本省“存留”经费。这种支出模式，从顺治迄光绪朝，变动不大。清康熙至乾隆年间裁减“存留”经费为“起运”经费，致使各省各项额支经费紧张。至晚清时期，加之财政日益入不敷出，清廷压缩乡会试开支。在光绪年间，各省向户部奏销的乡试实际开支往往少于额支数，但这并不表明乡试实际用度减少，而是各省在正款外另辟各种外销款渠道。各种名目考棚经费，除了少数为内销款外，大部分均属外销款。
二、清廷、各省关于各项科举经费处置的方案
无论是科场经费还是考棚经费，无论归“内销”还是属“外销”，这些名目繁杂的经费均直接服务于科举考试。然科举既废，官府支出与各级科举考试相关的费用顿失原有用途。这些全国范围内的巨额经费用途如何处置，数额如何分成，即成各方争议的焦点。距科举制废除不足两个月，1905年11月29日，主持全国新式教育的学务大臣孙家鼐上奏，要求各省将有关科举各项经费，无论内销、外销，全部提解京师。同日，朝廷颁发上谕批准此请。很明确，学务处试图将包括各省科场经费在内的所有科举经费全部用于京师学务，但未指明考棚经费是否在其列。但上谕中的“关于科举各项用款”，考棚经费应包括在内。然而，几天之后，学务处便被新的机构取代。
此前，9月29日，山西学政宝熙曾奏请设立学部，建议其经费“兼资外省财力，略为补助”，其中岁科两试经费，“按照省分大小，将三年所筹之棚费，每年分提数成，作为学部常年经费”；各省留一半考棚经费，“以备扩充各属中小学之用”。10月，政务处议复宝熙所奏，赞同学部经费筹措的方案。12月6日，上谕宣布成立学部。在正式成立后，学部即将学务处所办事宜归并本部，学务处在事实上取消，学部成为全国最高教育行政机构。
其实比学务处更早一步，部分督抚已对科举废除后本省相关经费用途的处置有所考量。在科举废除之际，有多个省的主政者倾向将旧有经费用于本省教育，但各省终究要正面应对学部如何提留这些款项。学部在成立后的第4天，就催促各省督抚遵照前学务处奏准的提解方案，汇造清册并解款，并表示科举停止后学务处无筹款之法，各省筹款“较京稍易，权衡轻重，似应急所先务”。12月31日，学部再电各省督抚，因山东等省电复称提解之款“专指科场用款”，故强调“各省关于科举各项，无论报部、外销，尽数解京”，所以“考棚经费等类均应尽数提解”，不过学部会内外兼顾，待各省将各款情况回复后，再分别“何项提京，何项留办各省地方学务”。
从学务处奏准所有科举经费全数提解京师，到政务处议复各省可留一半考棚经费，再到学部向各省提议将部分科举经费留本地办学，这些变化无疑是清廷的让步，为各省支配科举经费留出一些余地。但余地究竟有多大，尚属模棱。
不过，从另一个角度理解，学部其实不认为京师提取各省科场经费有完全正当性。更重要的是，当时还没有形成所谓中央与地方财政之别，或国税、地税之分，学部以各省筹款较为方便作为提款的理由，几乎是央求各督抚。
三、学部的妥协方案与各省提留经费的现实困境
当时各省兴学需款，但财政普遍紧张，往往拒绝或拖延将相关科举经费解京。有报章消息称，开始时，广东、浙江、四川、湖南等省皆不能照办。
可能由于各省各项科举经费提留之法含混不一，加之办理迟缓，学部终详定划分各项科举经费提留的方案，于5月上旬咨行各省督抚饬各属遵照办理。概言之，学部将相关款项分成7类。大致而言，是对前学务处与学部此前设定之提取各省各项科举经费方案的细化与妥协，同时作为各省存留“余地”的确认。
太平天国运动后，各省外销款项扩张，本省留用的大宗收入包括厘金、与盐务有关的杂课、陋规等。这些款项大部分不报户部，逐渐形成相对独立的“省财政”或所谓财政权“下移”，督抚手中实际握有较大的财权。不过同时，朝廷（户部）对各省外销经费亦采取种种争夺与限制措施。从这个角度看，学部规定各省厘金、盐务与杂款开支的外销科场经费一并解京，足见朝廷对各省财政的限制。在当时，有些省不仅以外销经费充科场之用，而且外销款还要多于内销款。从这一角度看，学部对各省由厘金等开支科场经费、考棚经费的提取，既扩容“中央教育财政”规模，又在客观上抑制各省通过经制外经费逐渐形成的“省教育财政”。
关于外销考棚经费，方案虽已底定学部与各省分成的基调，但未明确“数成”究竟几何。在学部咨行各省之前，浙江巡抚张曾扬曾电学部，请免提此款。当年底，张曾扬又奏称该省学政裁撤，提学使支恒荣已到任，“除将学政原设养廉额银四千两遵章照数拨给外，自应筹给公费，以资办公”，但该省藩库“无款可拨”，而各州县考棚经费向在本地“平余”内按月摊捐。他称在科举停止后曾咨请学部，拟将其中一半留当地办学之用，另一半上解藩库，拨作学务费用，而提学使公费应在解司的一半考棚经费内开支，故呈请浙省考棚经费“全数截留”。朱批：“该部知道”，即未批驳。浙抚咨行学部时过半载，未见回复。此时浙江各属士绅已急不可待。此后是否咨复尚未得知，不过根据宣统年间浙江清理财政说明书记载，可认定浙江考棚经费获准截留。
鉴于浙江成功截留考棚经费之前例，1909年年初，江苏提学使咨询浙江提学使拟“仿办”，经查明，江苏（苏属）院试经费系外销性质，苏学使两年前曾请援照浙江成案办理，但未得学部核复。不难发现，从1906年年初学部饬令各省酌提外销考棚经费，时隔三载，苏属竟未提解分文，而学部亦再未催解。与浙江一样，苏属的这笔经费亦留本地，归学务公所储存，改作学务经费。湖南的情形亦相似。但其提留划分与浙、苏不同，为提解五成，截留五成，后者全额作为该省学务公所之用。还有另一种情形。如福建的考棚经费原由各州县摊捐。山东的岁、科两试经费每三年在各州县摊银，提解学部，即提解1/3，截留2/3。
综上，各省外销性质的考棚经费是学部与各省划分提留各项中最不确定者，且各省情况各有不同，大致分为全部截留、半提半留与少数提解多数截留三种。总体而言，在科举废除后不久，经过几番争议与妥协，各省大多能接受学部所定各项科举经费的提留方案。按学部收支体制，各省之旧有科场、外销考棚、廪膳等经费为学部收入。
学部之所以在成立之初急于提解各省科举经费，是欲将其作为“本部常年经费，以资办公”。不过，作为学部大宗收入的科举经费，历年来各省多存延误、短欠，甚或从未报解，这导致学部经费长期处于短绌状态。
各省之所以欠解，一是由于本省财政紧张，二是由于本省兴学需款。学部以“主持教育固属本部专责，至筹集教育行政经费在各行省亦不得不引为应担义务”为由，并称度支部尚未划分国家行政经费与地方行政经费款项，但国家行政经费包括解京各款，所以各省应“永远遵行”光绪三十一年学部奉上谕咨行各省之案。公文虽如此措辞，但科举制废除后科举经费名目未变，但用途必然会发生变化，原本由各省支出的款项改为摊解，并无充足理由。故科举经费之提留并非现代财政意义上的中央与地方收支划分。
四、省城与府州县间关于各项科举经费之分成
不管在实际运作过程中各省是否欠解，各项科举经费的提留划分终由朝廷裁定。与此同时，各省截留部分又涉及省与各府州县间的分成。在许多省，“地方”层级划分的复杂程度丝毫不逊于中央层级。官府与士绅更是挖空心思见招拆招，各种处置手段更富于弹性。
在接到上谕准孙家鼐奏提解各项科举经费以及学部咨电后，四川总督锡良清查各州县科举经费的态度颇为积极。在学部咨行各省督抚方案后的一个月，锡良明定川省与各州县关于各项科举经费的提留方案。此方案大致符合学部的各项规定，但对关于考棚的各项费用做了进一步细分，又是对上一年10月总督札文所开各项的具体化。
考棚经费本由各州县摊解，用于本地的院试与府试（州试）、县试（州试），最具“地方性”。科举制废除后，有州县计划将此款直接留支。
浙江考棚经费的划分结果是全数截留本省，其中一半提解藩司，一半留州县办学，前者作为提学司公费与学务公所办事员绅薪水之用。值得注意的是，省城取得的五成考费全部由各地提解，若有州县拖欠，省经费就会受影响。州县解款不力，多出于本地经费紧张。而考费多为本地摊派，所以也要看官员收捐是否得力。不仅在浙江，当时各省各州县拖欠应解考费的情况较为普遍。
从严格意义上讲，考棚经费原专门支出院试相关用度，宽泛而言也包括府、州、县试经费。浙江考费即指后者。从考试层级看，府、州、县试属地方官主持的本地考试，这一部分经费不提解省城不是全无理由，且非浙江之特例。在科举废除之后的两年时间内，顺天府各属的州县试经费仍归本地留用。
科举制废除后，在学部与省、省与州县三个层级之间的提留划分过程中，浙江考棚经费的去向、数额与用途转化颇显波折，但各种争议是在省主政者明确掌握各州县考棚经费确数前提下展开的。虽然学务处及其后的学部几次三番要求各省督抚清查所属州县的各项科举经费，部分督抚亦态度积极，但仍有部分地区长期未明确具体款项及数额。如湖北省，直至1908年，因各州县均未曾禀报，湖广总督不清楚此项经费“改作何用”。
州县未将旧有各项科举经费“和盘托出”，上峰又无法一概清查。如此，各款可能多被经手的士绅或胥吏中饱。各省省城与州县就考棚经费进行分成，前提是有款可分。但可能大部分省未清查考棚经费或停止摊款，许多官方财政统计数据未列此项。盖考棚费多属外销，不仅是清廷，即使各省官厅亦多无法掌握下属州县摊款情形，若省主政者未汲汲于此，掌握款项或摊款渠道的州县官府、士绅更不会主动向省城提解。
废科举后，各省原本“存留”本地的科场经费全部提解学部，如果忽略许多省份长期拖欠的事实，这在很大程度上是“地方财政”直接转化为“中央财政”。而部分省份的外销性质科场经费与考棚经费，被学部提解，此既能扩大“中央教育财政”的规模，又可抑制各省形成脱离朝廷掌控的“省教育财政”。这些是清末财政集权的体现。通过学部与各省关于各项科举经费的提留划分，基本厘定中央与省（含所属府州县）教育经费的界限，学部对各省提解之款，只求数量不论来源。同时，省与州县的外销考棚经费被朝廷正式承认，各省内部省城与州县之间关于考棚经费的提留划分基本确立，致各科举旧款分别进入新的“省教育财政”与“州县教育财政”之中，保持支出的相对独立性。
虽然在废科举后原有各项科举经费之用途与支出划分发生根本性变化，但其名目与来源基本保持不变。从实际财政运作及效果看，在当时国税与地税尚未划分的情况下，名目不变有利于学部维系提取各款的正当性。在清朝统治者看来，乡试与会试本是科举的两个层级，地方官学生员预备参加乡试，贡生为地方选拔进入国子监，俱系“国家行为”。如果撤销科场经费等名目，在科举废除后，原本在各省城的乡试与在各府州县官学生员之相关支出，并非没有留支地方的理由。而在各省（特别是州县）普遍缺乏教育经费的情形下，如遽废外销、摊派性质的考棚经费等名目就意味着原收入不一定可完全转化为新式教育经费，而新辟税捐或从其他地方事业中挪款更为不易，不如维持原名而转变用途更为简单。因此，内销／外销的科举经费体系在废除科举后以“摊解”的模式整合进新的中央／地方教育财政体系之中，这种模式本身又是外销性的，体现内销的外销化。或可言，近代中国新旧体制的转型过程中，“新”有时将“旧”囊括而成新，学堂与科举即如此。
1909年年初，度支部开始在各省推行“清理财政”，为试办全国性预算做准备。从1911年起，度支部试办全国范围的预算。预算实施后，学部所有经费改由度支部经收，再由学部向度支部领用。按清廷最初的设计，在预算制中，国家税与地方税分别作为国家与地方的岁入，与岁出中的国家与地方行政经费分别对应。因未及划分国税、地税，各省、关仍将“现在已筹及将来应筹之款”解京，故学部预算基于既有收入来源，包括科举经费在内的各种摊款名目事实上仍存续。按预算编制流程，宣统三年（1911年）学部预算由学部提出，再由度支部复核，最后由资政院核定。当年学部预算核减数颇巨。这就意味着，学部支出原按收入来源“量入为出”，预算制实施后则难以为继。至清廷编制宣统四年预算，始划分国家与地方岁入，学部经费属国家岁出，其核算以国家岁入为归口，完全与摊款名目脱钩。
清末预算制中各省经费支出分国家与地方两部分。一般各省的教育行政机构经费归入国家岁出，学堂归入地方岁出。与学部经费类似，在预算制中，包括考棚经费在内的各省教育经费收入名目不复。总之，科举经费转型的结果是，其在科举制废除后失去原有用途，在保有名目的同时转入新式教育体系；在预算制实施后失去名目，但成为确立初期各级新式教育财政体量的重要支撑。
文章摘自《近代史研究》2021年第1期，原文约23000字。
