作者：俞菁慧，首都师范大学历史学院。
一、常平理念与常平仓的历史
常平理念由来已久。然而历史上常平的发展并不简单。常平仓储备甚少、功能有限。隋唐时地方有社仓、义仓，随后又设置常平仓，但常平储备仅不到前者的十分之一。宋代前期，州级常平本金规格有所增长，并由专司执掌。然而，最大的问题是“存不住”，战事一起，要搬到缘边助给军费。所以，长期以来常平仓储就是一个时存时耗的过程。除了规模有限之外，还有更深的体制性症结。在常平赈济中，政府要冲破胥吏欺弊、豪强操控、游手拦截，把钱物发放到基层农民手中并不容易。如果没有系统的制度搭建，国家常平难有实质性起色。
二、新的理念、新的构想、新的体系
王安石上台后首要之务就是重振常平事业，创行青苗法，以农业借贷为突破口实行常平改制。以往人们只关注青苗借贷，而常平改革实际走的是新旧双轨制：新法，即青苗借贷；而旧法，即振兴早已没落的平准籴粜法。因此，常平青苗条例实则有两部分内容，一则阐释青苗借贷，二则阐释常平籴粜，所谓“新法之中，兼存旧法”。相应地，常平仓储也一半用于借贷，一半用于籴粜。
常平新法出台后，政府就开始对旧常平体系进行大范围、实质性的改造。首先是新常平本金。在原有的常平广惠仓基盘上增加巨额经费投入，其运营启动金就达到1500万贯，随后，各路物资又源源不断汇入。这是一个物资聚拢的过程，某种程度上也是物资重组的过程。因此，关键在于激活“积滞”仓储，使之纳入新的循环体系，并通过各路财政拨付加大常平投入力度，使之在短时间内迅速做大体量。此外，新增投放渠道与投放空间，形成中央与基层间的直接货币及物资对流循环。在这个过程中，过去体量、作用有限的“小常平”逐步过渡到规模庞大、功能丰富的“大常平”系统，这是常平新法的基本逻辑。
其次，提举官系列。提举官的任命与派出，意味着新法正式走向基层付诸执行，此后，新法开始全面进入执行与试验阶段。人事团队需要配合新法进程，政府设置了一套自上而下的常平官员系统。从提举官（路级）到管勾官（州级），再到给纳官（县、村级），这是基层执行团队。此外，朝廷不时派出的察访官系列、司农寺派出的勾当官系列，皆署以“常平等事”职衔，直下基层，是中央派出的指导与监督团队。在历史上，恐怕很难找到这样一系列全套的、安插于基层的、机动与非机动的、随时掌控基层信息的人事系统。然而这只是开始，它为日后提举常平司全面介入乡村义勇、保甲、役法、农田水利、淤田营田等基层法奠定了人事基础。
再次，常平体系的平台化与功能化。政策、物资、人事、机构、法令万事俱备，剩下的就是新常平在其新制度轨道上的深化与拓展，不断走向功能化与平台化。青苗借贷、平籴、赈济（含水利）日益成为新常平体系的三大核心项目。这是王安石的基本诉求，借助国家能力扶植常平系统，实现基层农业改制，并在此基础上拓展到更多细分领域，尤其是军事领域。在这个过程中，新常平业务在不断分层、细化，从常平机构开始“发散式”指向多元业务。与此同时，常平钱物也通过这些“业务”不断向基层沉淀。这还不是单向度的沉淀，而是一个新流通体系的搭建： 即在国家与农民之间，彻底绕开中间渠道，实现以货币为主体的双向循环系统。
这是新法机构的重要特质之一，在功能与规模发展到一定程度后，最终实现“平台化”。它们需要具备一系列基础运作能力：物资储备、调度和变转能力，机构统筹、协同能力，节点反应、掌控能力，还有基层巡察和信息搜集、记录能力等。常平、市易两大系统经过若干年制度深耕，已经具备了这些要素，它们的功能拓展水到渠成，并实现了各种业务“挂钩”。
最后，强大的流通型“物资池”。随着业务和财政拓展，“常平”与“市易”在很多领域承担主导角色。“常平”与“市易”是神宗朝两个最核心的物资池，政府给予各种特殊待遇。这两大“物资池”总体量是无法计算的。若将其拓展业务算入，比如常平市籴、军籴，那就更不可估量了。而各级市易因全面接手国家专卖、商业借贷与军事财政系列，其终极规模还要远超常平系统。当然，新法财政远不止这两宗。如果把一系列新法财政全部囊括起来，那么其财政体量早已在万亿贯之上，若是再考量流通要素，那么产生的流通效应还要再成倍增加。这些“物资池”非静态的“储备池”，而是动态的“流通池”，不管是经费开支、借贷融资还是转移调拨，都处于高速流转状态，即王安石主张的“开阖敛散”基本流通盘面。借贷通行一年两料，而经费周转、调拨、开支则频次无定，通过青苗、籴粜、免役、保甲、市易“抵当”等方式实现中央与基层间的多渠道循环。宫泽知之所讲新法“国、民”货币双循环系统以及缘边军事物流体系，即此新法流通盘直接映现。
三、粮食赈济改革与新赈济方案
中国古代是一个典型的灾伤社会，水、旱、蝗、瘟疫、地震以及其他次生灾害频仍，而灾伤对于社会及百姓的冲击程度一方面取决于灾害本身，但更长期来看，则取决于国家是否具备强大且稳定的赈济能力及与之配套的系统。神宗朝“新常平体系”的全面崛起带动了国家赈济方案的全面调整。
旧常平机制的困境来自于其有限的赈济能力——政策不明、业务不专、储备有限、赈济乏力。新常平改制一开始就对接着这样一种强烈的问题意识与赈济诉求。所以，当神宗朝的常平体系在全面升级改造后，有必要进一步考察其灾害赈济上的作为。经历了若干年的发展，曾经不起眼的常平仓，一跃成为国家赈济主力，不再是当年跟在“省仓”背后的候补角色。熙宁六年（1703年），新常平体系很快迎来了严峻的考验——熙宁大旱。这次旱情时间长、区域广、灾害深，还有绵延不绝的后续问题。此时考验政府的已不是常规赈济能力，而是有没有一套持续有效的赈济体系。不仅如此，除了一般赈济之外，政府还要同步筹备高强度的军事赈济，缘边大量弓箭手、义勇保甲、生熟户及两属户，都在政府救济范围内，这将涉及百万以上的群体，且大量处于馈运艰难的极边地带。在这次持续性灾伤中，这些新部落编户并没有被放弃。
从熙宁三年到六年，即新法起步阶段，常平仓已逐步代替省仓进行常规赈贷。熙宁六年开始，随着大旱蔓延，新常平仓开始真正发力。其一是赈济频次。由于旱情的延时性特征，常平仓在很多地区采取“浸润”与“接力”模式。其二是主体赈济加组合赈济。常平仓开始真正取代省仓成为赈济之绝对主力，尽管在此期间很多地方机构还有依赖省仓的惯性，但政府原则上尽量不发省仓，而是增加常平给赐力度。值得注意的是，在赈济序列上，新法前后最大的变化是由之前的省仓带头转变为常平仓带头赈济。在这个过程中，常平赈济的“平台”特征逐步显现。其三是赈济模式。熙宁抗旱与赈济在传统模式外加入更多的新法要素，所以方法非常多样化。这个时期，常平仓高频的出镜率和多元密集的赈济方案刷新了北宋救荒记录。
熙宁中后期，这样一种高度组织化的赈济“接力赛”是前所未有的。此外，还要应对一系列治理难题。新常平体系需要面对的是高压力且复杂情态下的全方位赈济任务。
国家赈济问题，尤其是面对大型灾害的高强度、大范围、延时性赈济，从来不是简单悲悯情怀与常规赈济意识就能解决的问题，它的背后是国家赈济能力的综合体现。有没有足够体量的仓储，有没有完整的粮食赈济系统，有没有扎根到基层的人事梯队，有没有合理有效的给纳机制，有没有细密完善的立法与约束机制，有没有遏制豪强与游手截取倒卖粮食的能力，甚至从最根本上说，能不能搭建一套除了依靠国家财政拨付之外的常平自运营系统等，都是关键的考量要素。王安石变法中的赈济改革并没有在传统“赈济口子”上作文章，而是在赈济“枢纽”与“能力”上下工夫。在神宗朝，常平已不是曾经那个只用来“平准”“赈济”的常平，而是“经营”常平，它有一套完整的自运营机制，得益于王安石所开发的农业借贷体系以及后续的业务功能拓展。借贷法与平准赈济法之双轨交错配合，成就了新常平机制。王安石变法的看点非常多，但其“大常平体系”是其中最具分量的一个。
文章摘自《江海学刊》2021年第1期，原文约7000字。
