作者：马子木，南开大学历史学院。
一、顺治年间的章奏进御与处理
明代中后期的会极门进本、发阁票拟、票拟后呈览以及最终批红，均假手于司礼监、文书房，宦官成为明代文书行政不可或缺的参与者，形成阁、监“对柄机要”的二元体制。明清易代后，这一制度基础不复存在，由于满、汉政治传统的博弈，顺治朝的章奏处理流程数度变易。顺治十年（1653年）后，通过太和门批旨、学士批红等一些列改革，本章处理由部院面奏取旨变为内院批旨，最终恢复票拟制度。
内院在顺治初曾被赋予票拟之权，但持续未久。根据顺治二年三月关于章奏转进的谕旨，内院票拟已形同虚设。不过细绎此谕，相较于明制，主要有三方面的改动。首先是部本绕过“御览—票拟—御览—批红”的程序，由部院官员面奏取旨，内院事实上只具有传递发抄的中转作用，此制沿用至顺治十年初方改为皇帝批旨，十月又改为太和门票旨，内院票拟由是渐次恢复。其次是外官本章（通本），似略去通政司检查封进的程序，径与相关部院对接。但此议的落实程度却值得怀疑。外臣具文、部臣请旨的决策模式恐仅短暂存在，甚或始终未尝付诸实践。通本封进后有无经过内院票拟？中国第一历史档案馆藏有满文票签档，始自顺治二年六月，或可推测，至少满文本章应部分送交内院票拟，票拟之权的恢复，固不必迟至顺治十年。最后看谕旨中对内院转奏事项的限定。明末内阁并无转奏文书之责，但入关之初，内院一度成为文书投递之总汇，其中甚至包括大量“公文呈状”，内院不堪其扰，明示申严内院所收公文仅限于塘报、揭帖，此外“一概不收”。此谕限定内院转奏事项，与其说是旨在削弱内院之权，毋宁说是重建规范化的文书流转体制。
题本进呈时，例备揭帖三份，分送本司、关系部与六科。此说不见于康、雍《会典》，未知是何时定制。以清初制度而言，应以投送内院的揭帖最为重要，这是内院与明末内阁颇为显著的差异之一，亦使内院在清初的政务运作中能够与闻政事，不致沦为闲曹。按明制，阁臣在本章御览发下前预知其内容的唯一合法方式即是揭帖。但就万历、天启两朝的情况来看，揭帖送阁与否完全系乎题奏者的意愿。明清易代后，题奏者无分京官外官，皆需同时具揭到阁，故顺治十六年三月，新成立的内阁开列本衙门职掌即有“收揭帖、红本、票签档子”一款。这一转变或可上溯至顺治三年。顺治初年内院的票拟之权虽然受到限制，但并未完全取消，而揭帖呈送的制度化又使内院获得了晚明内阁所不具备的信息渠道，内外官员的题奏文书在处理过程中或多或少均需要关涉内院（内阁）。
《世祖实录》记顺治十三年六月谕吏部云：“向来科道及在京满汉各官奏折，俱先送内院，今后悉照部例，径诣宫门陈奏。”这是“奏折”一词在清代官修史籍中首度出现。前辈学者对此条史料多谨慎存疑。这一谕旨改变的只是本章的进御流程，而非有意建立一种新的机密渠道。这种相对具有机密性的交流方式规模有限，主要行用于世祖与其亲信大学士、学士之间，尚无史料证明该模式曾推广至内院（内阁）之外的官员。
从上行文书来看，司礼监的批红权逐渐由内阁（内院）学士吸收，随后更有批本处的设立，配合学士批红。但下行文书特别是谕旨下达的情况则较为复杂。以明代的政令流转为例，除经内阁拟旨缮写后颁发的谕旨外，假手于内监的传奉与宫门捧出谕旨等非制度渠道下达的政令亦占有相当比重。与之相应，顺治朝亦建立起一套发端于内廷的政令传递模式。十三衙门是顺治中后期政令传递的一环。十三衙门并不是完全的宦官机构，而是在满官监临之下的内廷机构。
有学者注意到，内大臣作为皇帝在外朝的代理人，能够指挥部院，在顺治中后期一度成为新的权力中心。内大臣向部院传旨，甚至直接向内院授意起草谕旨，是顺治朝颇为常见的现象。尤有进者，当时尚未形成建制的内务府恐亦是内廷政令传递路线的一环。顺治中后期诏令下达的内廷渠道事实上是由内大臣、十三衙门满洲官员共同构成的，且与尚在雏形阶段的内务府关系密切。正是这条线索填补了司礼监文书职掌消失后，下行内降文书方面产生的制度真空，构成皇帝绕过内院（内阁）乃至议政会议等中间机构，直接指挥诸司的重要渠道。十三衙门废除后，这一渠道仍维系不辍，并与建制化的内务府结合，成为内廷奏事体制的滥觞。
二、奏事体制的渊源与奏事官群体的产生
康熙四十七年（1708年）十二月，左副都御史劳之辨保奏废太子，遭严旨饬责，据其自记上疏始末，其所上密本即密题本，密题本的进御与处理流程基本与普通题本无异，只是必须密封传递，批红后直接“密封到部”，不发科抄。劳之辨此本则未经相应流程，直达御前，阅后发还。值得注意的是，所谓“传事大人”在君臣交流中起到了相当重要的居中传递作用，章奏进御由是得以减省中间环节、突破传统模式。
康熙朝文书流转与政情交通体制最为显著的变化，当属御门听政的常态化与密折的行用。奏事官群体与奏事制度的出现，为理解这两种渠道的背面与周边提供了颇具意义的视角。
劳之辨所记“传事大人”当为俗称，在康熙朝官方文献中，一般写作奏事官、奏事某官，或径称奏事某人，概称为奏事官。“奏事”之名可能至康熙二十二年前后方才形成，但其职事却有更早的渊源。从现有史料来看，侍卫在康熙前期政令流转中的作用应偏重于传旨，而非转奏，其转奏、代奏者大多是对所传谕旨的回奏，属谢恩之套语。内廷事务虽久已有侍卫口奏、面奉谕旨的惯例，但外廷事务可否通过侍卫转奏以直达御前，尚缺乏足够的史料证明。
奏事官的性质是差使而非职任。差使重于职任，可知奏事官最初是由负责转奏的侍卫分化而来，并在实际的政务运作中逐渐疏离于后者，这也是奏事官群体此后独立发展的基础。
正因奏事官产生之初的这种差遣性质，政书中对其并无明确的记载，而奏事官群体的来源、迁转与派充时间亦不甚明了。从满汉文史料来看，奏事官的起源甚早。康熙中叶以降，奏事官数量明显增加，形成多人共事的格局。知奏事官的排序与品阶无关。列名首位的奏事官具有更大的话语权。奏事处之雏形或可上溯至奏事体制与奏事官，但不能说后者已经形成了建制化的规模。奏事官的出身，与奏事官早期与侍卫的渊源形成对比，可以推定，随着奏事体制的成熟，奏事官的性质与人员来源均日趋向内务府系统靠拢。
三、奏事体制与康熙朝的文书行政
奏事官的作用是上传下达。奏事官是由侍卫分化而来，但这并不意味着奏事官转移承担了侍卫沟通上下的全部职能。在承平时期，奏事官可向内阁、内务府、八旗官员、部院衙门以及督抚、织造传旨的事例屡见记载，有单独传旨者，亦有会同侍卫传旨者。或可推测，在康熙朝的谕旨颁降机制中，奏事体制与侍卫传旨的传统轻重无分，未易轩轾。除此以外，同样供奉御前的哈哈珠子以及宦官均构成此机制中的一环。有学者认为，作为奏事处的雏形，奏事官专司转呈奏折。这事实上低估了奏事官在文书行政中的重要性。除奏折外，部分题奏文书与绿头牌亦需经奏事官上达。题本一般需要经过繁琐的流程，但在特殊情况下，亦可减省程序，由奏事官直达御前。
绿头牌（绿头签）是满洲传统的文书，用于启奏“紧急事或涉琐细者”，且流程灵活，“不时入奏取旨，不下内阁票拟”。顺治二年定议，“各衙门奏事，俱缮本章，不许复用木签”，木签即绿头牌。但这一规定似未得到彻底落实，绿头牌至康熙年间仍普遍应用于部院奏事，且签上仅书满文，汉官例不与闻，是满官与皇帝交流的专有渠道。绿头牌可在御门听政时奏上，由皇帝当面作出裁决，部臣奉旨执行，相关事例在《起居注》中俯拾即是。未及面奏者则由奏事官转奏。
奏事官所转奏的最为重要的文书即是奏折。奏事官负责转奏的奏折，兼有密折与非机密奏折。相较于密折，非机密奏折出现较早，在奏事体制中的地位更为重要。一般情况下，奏折经御览后发回内阁，由内阁交理藩院，或存档，或交与相应人员议奏。不过亦有例外。内阁缮拟的奏折，除一部分由大学士、学士在御门听政时当面具奏外，大多均由奏事官转奏。除机构性的奏折外，大学士亦不乏与皇帝的文书交流，同样是经奏事官进御。
奏事官每日经手的文书总量无法确知，但台北“故宫博物院”所藏的满文康熙四十八年奏事档或可供参考。此档每月一份，均写于折件上，逐日开列内阁、部院九卿、内务府、宗人府等衙署及八旗都统以折子或绿头牌所奏事件，大多与内廷或八旗事务有关。其记事体例，或径书某衙门奏，或作伊都额真某奏某衙门奏某事。但即使是从这一不完全的记录中，仍可以看到奏事官经手文书之广，奏事体制成为朝廷政务运作不可或缺的环节。此外，奏事官亦可转达官员的口奏。如事非紧急，又未及形成文书者，亦由奏事官口头转达。但这只是特殊情况下的变例，恐非奏事体制的常态。
清朝在关外时代，政务决策以面奏取旨为主。写定成文的汉官本章，也多由内院或六部“说奏”。入关后，清代的政务运作经历了所谓“文书化”，亦即从“口头体制”到“文书体制”的转换。从顺治朝文书传递与政令运作的实践来看，下行的诏令传递形式较为灵活，但作为上行文书主体的题奏文书，其进御与处理的管道均相当有限，需经过内阁、六科抄发该部落实。君臣间有限的密件文书交流均属顾问性质，不具备行政效力。因此，在上行文书的环节扩展君臣直接交流的渠道是康熙朝文书行政亟待回应的议题。奏折的行用为解决这一问题提供了文书载体，但更应注意的是，奏事体制的出现与成熟则为奏折的行用提供了制度基础。
奏事体制的核心是奏事官，这一群体最初由负责传旨、转奏的侍卫中分化而来，形成固定的差遣，而承差者则逐渐变为以内务府包衣为主，并最终过渡形成内务府系统所属的外奏事处，显示出朝政处理“内廷化”的端倪。以职责而言，明代宦官机构的文书处理职能在易代后被分解，其中部分被奏事体制所继承，这与清代允许官员、护卫、内务府包衣等日常供事内廷的惯例一脉相承，也构成行政内廷化的基础。奏事官与侍卫，特别是由侍卫派充的伊都额真分处内外，协作完成上行文书的进御与谕旨的颁行。常规的奏本只是奏事官经手文书的小部分，内外奏折与满洲传统的绿头牌方是奏事体制需要处理的大宗。从政务运作的流程来看，取意便捷的奏折与绿头牌可以绕过内阁、六科，实现君臣相对直接的交流，与御门听政时君臣面见议事恰相辅相成。内阁与皇帝的交流甚至亦被整合入该体系，其作为文书总汇的性质在某种程度上遭到削弱。这一新的政务运作模式，正是建立在奏事体制对文书有效处理的基础上。
雍正以降外奏事处有蒙古奏事侍卫亦即所谓“卓亲辖”，负责“理藩院奏蒙古事件”与“引见外藩蒙古人员”。康熙朝的政务运作中虽无此名，但已有其实。奏事体制虽然是奏事处的早期形态，但后者的制度化仍有复杂的过程。后者一方面在奏事体制的基础上，发展出安排大臣值日班次、传进引见官员及呈递贡物等日常化职能，奏折处理的方式亦不同于前；另一方面，奏事体制早期具有明显近侍性质的职能，如收存内廷银两，则逐渐消失。
对于康熙朝奏折的用途与性质，不应一概而论，不仅密折与非密折性质有别，即便同是非机密奏折，亦未可等而视之。由奏事官负责上传下达的京官奏折中，部分即具有直接的行政效力，甚至还可抄入邸报。正如学者指出奏折具有多种可能的起源，“奏折”事实上具有相当多元的意涵，或可理解从不同渊源发展而来的、形制相近的文书体裁的统称，其性质视乎应用场合与所奏事项而转移，在康熙年间恐不能简单理解为一种同质化的概念。此类具有行政效力的奏折之出现与普遍行用，时间上正与奏事体制的草创基本同步，两者交互为用，共同促成了雍正以降政务运作模式的革新性突破。就此意义而言，奏事体制或当是考察奏折制度早期演进的一个不可忽视的侧面。
文章摘自《清史研究》2021年第2期，原文约23000字。
