作者：陈勇，安徽大学经济学院暨创新发展战略研究院。
光绪八年（1822年），云南省贿办军需报销事发，涉及该案而最终获谴者包括枢府大员、地方督抚、司道御史乃至户工等部下层书吏凡30余人，一时谓为大狱。云南报销案因军需报销而起。这起贿办报销案件，同样也暴露出晚清中央集权财政体制的一些深层次问题，诸如财政主管部门吏治腐败，各省外销财政凸显，奏销制度陷入窘境而难以发挥稽核财政收支的正常功能等。该案发生后，清廷在组织干员彻查追责的同时，也迅速采取举措，力图弥补财政管理制度上的一些罅隙。云南报销案事实上成为光绪朝前期清廷整饬财政秩序的一根引线。
光绪八年发生的云南军需报销案，牵涉面广，影响大，震动了当时的晚清政坛。该案的审理历时两年多，最终虽得以完结，但至少有如下三点使不谙内情者颇感疑惑：
其一，云南报销案中涉案金额是否都为应销款项？既然应销，为何还需贿赂部员？从云南报销案的审理结果来看，涉案人员多以“不枉法受赃”作为定罪的根据。枉法即指不应销而销。云南报销册籍的核销涉及户、兵、工三部，除兵部以造册不全为由没有同意准销外，户、工两部均声明，云南省报销的均是“非不应销之款”。但张佩纶在《云南报销案可疑三端片》中即指出，云南此案报销，将岁支杂款全行纳入军需，并风闻银数出入总散不甚相符。何为“非不应销之款”？户部的解释是有的款项与例章未甚相符。而未甚相符的原因是“卷牍不齐，事同创始”，即以前没有先例可循，不便遽予否决。户部不明言准销，而以“非不应销之款”为模糊断言，这一模棱两可的表述里其实包含着这样一个事实，即云南报销案中还存在250万两可销可不销的巨款，其准销与否，则完全取决于户部司员及书吏的态度。而这正是该案中大量部费存在的合理逻辑所在。
其二，部费是一种什么性质的款项，是赃款抑或津贴？清代京官素称清苦，五品实缺官，岁俸不足百两，另加十余石俸米。正途候补者，减半支给。如是捐纳得官，还不及半俸。京官生活之需，多仰给于饭银、部费乃至外官之冰炭敬与别敬。而处理具体核销事务的各部书吏，连正、半官俸也没有，只有少量的工食银以及心红、纸张之费，他们更仰赖于饭银、部费或其他陋规过活。饭银在某种程度上是清代俸禄制度的一个补充，体现了清廷以耗羡补贴外官、以饭银调剂京官的意图，“公”的程度较高。部费有饭银的某些特点，但不为制度所认可，其收支也带有随意性，就其使用去向而言，公用比津贴的“公”的程度要高。碳敬表面上虽纯为个人行为，但由此获得的官员间情谊的增进，很难说不会影响到以后相互间的公务活动中。正是由于饭银、部费、碳敬等款形式相近，但性质不同，有的涉案人在供词中故意将部费与饭银混为一谈，希图减轻罪责。光绪十年，因涉案被革户部主事周颂捐复主事原官，户部称其在云案中挪用司中饭银不知系报销之款，赃非入己，因此情有可原。在对赃款的认定范围上，清廷内部形成了两派意见。朝野人士对此也有不同的看法。左宗棠则认为陋规应区别对待。清廷内部对部费性质之所以难以取得一致的认识，是因为部费虽于法不允，但于情于理却又难舍。
其三，云南报销案中的巨额贿款来自何处？来自公款还是私项？案情显示，除借款外，涉案人崔尊彝由云南兑京银共18.5万两，内中有崔尊彝等人所汇私项7.74万两，剩下10.76万两均是作为打通报销关节贿赂京员的活动经费。当时，清廷就贿款来源一事追问云南巡抚杜瑞联时，云南方面有两种选择，一是和盘托出，向朝廷如实相告；一是佯作不知，继续遮掩。杜瑞联选择了后者，结果云南省督抚同受处分。王闿运认为云南当局此举失当，造成“为法受过”的后果，他的主张是，与其遮遮掩掩，不如“直陈所由，尽发其覆”。但无奈“鹤公文吏”，无此壮识。他甚为刘长佑抱不平。但即便如王闿运所期，杜瑞联略有壮识，光明正大向朝廷坦诚相告，恐也未必能够换得清中枢机构的谅解。相反此举不仅将开罪于户部，同时也向中央袒露了私藏，暴露出各省外销财政的虚实。而这，在当时被认为是一种“违众矫时”的行为。
云南报销案因军需报销而起。这起贿办报销案件之所以疑惑重重，难以根究，主要原因在于当时的奏销制度与财政实践已发生严重脱节。
清代，国用出纳统之于中央，清廷通过奏销制度来掌控天下之经费。原则上来说，地方所有收入必须上报中央，所有支出必须得到中央的核准方可动用。奏销分常例和专案。常例奏销强调“额”，专案奏销则强调“例”。军需报销属于专案奏销。每拨一款，则列一案，逐案层递滚算。是否如例是确定该款军费支出能否报销的准绳。
户、工各部均颁有各种则例，每隔几年修订一次。《户部则例》自乾隆年间纂修，经嘉庆、道光、咸丰到同治四年、十三年已多次修订，但各部《军需则例》却一直沿用乾隆朝的。咸同年间，户部所依凭的军需则例，仍然是乾隆年间颁布施行的。战争状态下形成的带有权宜性的新案，都没有纂入则例中。取200余年以前之办法，绳200余年以后之情形，报销内容自然与则例发生脱节。再加上战争旷日持久，一案军需之起，至办理报销之时，往往数年、十数年之久，物价既殊，人地亦易，遂有所用非所销、所销非所用之病。一是价值悬殊。户部所规定的可报销款目价值还是乾隆时期的标准，与咸同年间的时价已差别甚大。二是物资迥异。咸同年间一些新出现的军需支出，在乾隆朝的奏销则例中是没有的。这些例外、不敷价款，不能被户部报销所认可，此之为“所用非所销”之谓。外省在报销时，如按实际情况如实造册，则必遭部驳，只能挑选合例准奏的大宗款项，造册具报，形成一篇假账。此之又可为“所销非所用”之谓。
另外，乾隆年间制定的报销则例，均是针对经制之兵、部拨之饷。咸丰军兴年间，参与军事的“召募之勇，十居七八；经制之兵，十才一二”。这些勇营的饷需多为自筹，其饷章也由各省、各军自行厘定。湘勇饷制是仿照江忠源营饷章略加修改厘定的。勇营饷酬要高于绿营，这与例章迥不相侔。
各地勇营的饷制，有的是事先奏明皇帝立过案的，户部尚有案可稽，报销时可以案援例；有的是没有立案的，户部拿什么作为标准来核销这些统兵大员报上来的报销材料，都成了问题。例案山积，繁文缛节，户部在核销时往往也会失去准的，进退失据。勇饷与经制兵饷有别，勇营饷章又各省不一，各军不一，这些也是导致军需报销混乱的乱源之一。军需报销混乱，为参与其事的胥吏人等钻营取巧提供了可乘之机。办理报销的地方官为求报销顺利通过，不得不给负责办理核销的部中司员或胥吏一笔部费以便通融。一些刚正之士不愿伙同作伪，于报销环节曲为弥缝，坚持实用实销。在报销时情愿与部例不符，不愿与实数不合，这往往就会与户部发生龃龉。事实上，地方办理军需奏销在咸同之际即已遭遇困厄而难以为继。
同治三年（1864年），在户部尚书倭仁的建议下，清廷同意所有同治三年六月以前各处办理军需未经报销各案，准将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。军兴时期所有军需用饷的造册报销（除已报销的款项外），变成了开单报销。造册报销时，既有单，又有册，清单向皇帝汇报，细册则由户部审核。而开单报销就只有一个环节，即向皇帝汇报一份清单，而无须再由户部细加审核通过。这种奏销的做法，与旧制有明显的不同，户部在军需报销过程中失去了原有的查究、审核、批准的责任。但同治三年的奏销豁免，只针对同治三年六月之前的军需报销。之后的军需报销仍当遵照旧例造册，自不待言。奏销制度的矛盾实质上并没有因此次特恩而消除，而是继续拖延下来。此后，清廷军需活动仍没有停歇。
各省报销以部费为护符，那么部费又从何处筹措？在正项财政支出中是没有部费一项的。也就是说，部费支出不能列入销册到户部报销，需要地方政府自筹或挪垫。各省的做法不尽相同。但无一例外，都是从各省向不报部的外销项下来解决。报销未办，部费先筹，这种情况在光绪朝时仍一如既往。云南报销案中，崔尊彝在赴京办理报销之前，即已从该省的外销款捐局平余项下筹出巨额部费汇兑到京，用于打点户、工各部员吏。应该说，他走的是一条在当时再正常不过的门路。
不予部费巨款难销，给部费则例外之款尚可报销，导致的结果是“实数不准销，准销非实数”，军需奏销虚文相袭，成为官样文章。奏销制度的窳坏，并非始自光绪朝，也并非在光绪朝时达到极致，而是奏销则例与财政实践相脱节的制度性矛盾一直被拖延掩饰，只是到了光绪朝前期，随着云南报销案发，才被充分展现出来而已。
光绪六年中俄伊犁条约起争议，户部未雨绸缪，上疏筹饷办法十条，其中就有严核各地奏销的条款，但一直没能拿出切实有效的措施。云南报销案爆出后，奏销制度的窳坏一时成为清廷上下备受关切的问题，人们开始将此案视为弊极而返的一个契机。户部尚书阎敬铭治事刻核，善于理财，新任伊始即积极整饬部务，力图重整财政规制，杜绝奏销弊端。在他的主持下，户部秉公核议，拟定《内外军需善后报销章程》20条，其中户部报销章程6条，外省报销章程14条，奏准通行。因为军需奏销的审核还涉及工、兵两部，新章程厘清了户部与工、兵两部在军需核销方面的管理界限，同时，为响应户部的行动，兵部于光绪八年十二月十五日奏订外省军需善后报销章程4条，工部于光绪九年三月十七日奏准各省军需善后报销章程6条。户、兵、工各部所定新章各条，其最要者有：截清旧案、新案，分别开单与造册；厘定各省报销新章；事先立案。光绪朝前期诸多整饬奏销举措的出台，应是户、兵、工等部在云南报销案发后迫于压力而做出的应对之策。这些举措力图对现行奏销制度做些修补，其主导思想是杜绝浮冒，达到内不索费外不浮销的目的。清朝素称以“例”治天下，在财政制度上也奉行以例治财。新的报销章程寄托了清廷规复奏销旧制的良好愿景，但自定省章、事前立案只是对现行奏销制度进行了一番修补，仍不脱以例治财的窠臼。奏销制度的内在矛盾并未彻底解决，则例与财政实践的脱节问题仍然无处不在。因此，光绪朝前期重整奏销规制，形式远胜于实质。
光绪朝前期，大规模的农民起义虽被扑灭，但危机仍然四伏，用当时人的话说，危机主要来自四个方面，即边方不靖、疆臣因循、国用空虚、海防粉饰。其中财政所面临的主要问题是，奏销制度废弛而流于形式，司农之官不思进取，惟以例案束缚外省。清人曾称：“本朝大弊，只三字，曰例、吏、利。”这种“吏”操纵“例”以取“利”的情形，在军需报销方面表现得更为突出。外省为求不被驳查，但求合例造报，真账隐匿，反以假账示人，中央全然不知各省财政之虚实。光绪八年，云南报销案发，军需奏销过程中的黑暗内幕被充分暴露。阎敬铭出任户部尚书后，开始厉行整饬，重整奏销规制，相继推出自定省章、事前立案、编订黄册等举措，力图重新发挥奏销稽核全国财政收支的功能。兵、工两部也随之响应。但各部力图在奏销制度框架下所做的一系列技术上的改进，对国家财政制度的完善难期成效。表现在：部费陋习仍难以根绝，这种潜规则甚至在国罹大难之时竟未稍减；外销收支仍继续膨胀，虽经多次整饬，各省终未将外销和盘托出。其不肯径情直达的原因是怕中央夺去了其自专之费，由此失去自由裁量之权。户部手里所掌握的，仍然是“一片糊涂账目”。这说明，仅仅靠奏销制度的规复或修补，已不足以彻底改变清季财权分散、财政秩序混乱不堪的局面。
云南报销案昭示于时人的是，现行军需奏销制度已陷入进退维谷的两难境地而难以为继。奏销制度的不健全导致了吏治腐败和各省外销财政的扩张，而吏治腐败和外销扩张又进一步促发了奏销制度的败坏。如此恶性循环，在既定的制度环境下且难以得到有效的化解。严峻的财政现实产生了对财政制度变革的内在需求，但其时制度供给却出现了短板，为政者所赖以决策的制度资源仍取之于祖宗之法。制度变迁陷入锁定状态，难以有效实现。清廷当时所面临的这种窘境，与其说是一个制度困局，毋宁说是一场治理危机，这表明以例治财这种传统的财政治理路径已趋于末路。解决危机的出口在于引入现代财政预算制度，而这到清末宪政时期才有所尝试。在光绪朝前期，无论是疆臣还是计臣，都还不具有这样的先见之明。
文章摘自《学术研究》2021年第3期，原文约24000字。
