作者：王荣华，浙江师范大学人文学院。
禁止粮食酿酒是节约粮食的一贯做法，特别是在灾歉或战争时期。1938—1939年，闽、粤、豫、川、浙、湘、赣、皖、鄂九省先后制定禁酿或限酿政策。然而，国民政府却反对各省禁酿，责令已禁省份解禁，福建省即为最初解禁的省份之一。不过，随着战区扩大，粮食形势日益严峻，闽省府再次提出禁酿。抗战胜利后，闽省又经历了弛与禁的反复。
一、禁不禁：地方与中央的不同考量
福建粮食种植、消费以米、薯为主，民间素以糯米、番薯等酿酒。酿酒经济收益较高，酒税是国课主要税源之一。与此相矛盾，福建又是一个缺粮省份。福建省长期缺粮的状况也是该省1938年1月及之后提出限酿禁酿的主要原因。闽省府1938年1月提出限酿政策，拟具《限制食粮酿酒办法》，呈送军委会。该办法未及广泛实施，即遭行政院解禁令。1938年2月下旬，行政院得知九省自行禁酿，或“径由县政府及各团体自动宣告禁酿”。对此，行政院院长兼财政部部长孔祥熙的态度比较明确。国民政府军事委员会亦认为禁酿易导致商民失业，挤占战时军需。3月8日，行政院训令各省，如有必要暂行禁酿，应先根据各省粮食调查情况，再咨商内政、财政、经济三部后方得实行。已实行省份，应立即解禁。
九省禁酿或限酿政策引起国民政府极大关注，主要原因有三个方面：一是酒税属于国税，省级政府不得干预。九省擅自禁酿或限酿，触犯中央权力，行政院自应强力介入。二是在1938年、1939年后方丰收之际，为避免谷贱伤农，蒋介石曾训令农本局大量收购囤储。三是财政部认为禁酿会影响酒税征收。酒税向为国库收入之大宗，若失去此项税源，则损失较大。征收酒税是财政部自始至终对各省酿酒业高度关注的主要原因。在粮食供应充足的情况下，国民政府考虑更多的是保持税源、筹措饷需、安定民生。也就是说，在米、酒、税三个变量中，若粮食这一基础变量总体相对稳定，则酒、税亦基本保持稳定。由此，闽省府主席陈仪4月9日呈复行政院，谓“业经本府通令遵办”。也就是说，刚开始实施禁酿的福建省此时也已解禁。
解禁不久，福建粮食供应状况开始恶化。为应对粮食危机，闽省府多次试图通过新的手段与方式来管理粮食，但成效较差，遂将目光又转向自身较为熟悉、曾有动议的禁酿，希图通过禁酿实现节约粮食的目的。1941年3月中旬，闽省府致电行政院，“恳准援粤省成案，绝对禁止酿酒”。4月3日，行政院批准闽省禁酿。
从1938年3月强令各省解禁到1941年三四月准许各省禁酿，行政院的态度前后迥异。促使其转变的最重要因素，是后方粮食不再过剩而是短缺，粮价飞涨，抢粮事件频发，粮食危机日益严重，解决粮食供应问题的重要性与紧迫性远超过征收酒税。如果说行政院、军委会等的转变是立足于抗战全局的必然结果，那闽省府从限酿到解禁，再到“恳准绝对禁酿”，则是着眼于本省不能解决粮食缺额的现实。从中央到地方，考虑问题的角度、高度有异，共同之处则是粮食能否持续充分供应，这成了决定禁酿与否最重要的标准。
二、如何禁：政策演变与寓禁于罚
1938年年初闽省府的禁止酿酒政策为时甚短，1941年3月再次提出禁酿，表面上看事虽同而实则异，此时的粮食状况与三年前已完全不同，闽省府不得不根据粮食状况制定和调整禁酿政策。在得到行政院的首肯后，1941年5月初，闽省建设厅拟订《战时福建省禁酒暂行办法》（以下简称《禁酒办法》），提交省府会议通过，7月31日呈送行政院。8月7日，闽省府正式公布此项办法。该办法甫一公布，就引起相关利益方的反对。除了税务机关，各县酒业同业公会、商会等亦纷纷表示不满。
中央各部门的态度较为微妙。禁酿矛盾从各县酝酿、发酵后，渐转移至省府、中央部门，刚成立的粮食部此时并未置喙，但随着粮食供求矛盾日益突出，粮食部介入愈深，优先粮食供应的态度愈发坚定。财政部仍以征收酒税为主要目标，并不失时机地支持糯米、杂粮解禁。禁酿背后涉及的米、酒、税之争渐趋公开。闽省府遵令修正后的办法全称为《战时福建省禁止酿酒暂行办法》（以下简称《禁酿办法》），相对宽松的《禁酿办法》延续了《禁酒办法》对罚锾的处理，但仍较粗疏，这也为后来的种种弊端与利益争夺埋下了引线。
闽省各县商会与酒业同业公会、闽省府、财政部福建区税务局、财政部部分地实现糯米弛禁，但粮食部所秉持的禁酿主张仍占上风。客观地说，粮食部、财政部均是站在有利于抗战大局的共同立场而做出的合理举措，财政部更关心包括酒税在内的财政收入，粮食部则更关心军粮民食供需调剂，两部均是出于“守土有责”“守土尽责”，只是侧重点不同而已。对于酒类管理，各级政府多采取寓禁于征、寓禁于罚的政策。然而，不同机构、不同目的的“征”与“罚”却背道而驰，国家财政通过保障合理的“征”以收税，自治财政则借助不法之“罚”来“增收”，致使寓禁于征走向“征”“罚”并举，逃避监管的私酿行为更是税务机关、地方政府着重查处的目标。其实，比起财政部和粮食部各自关心的税收和粮食问题，全国各地存在的大量私酿行为，更为致命。因数量庞大、交通不便、稽查人手有限等因素，私酿不易查禁。
寓禁于罚在《禁酒办法》《禁酿办法》中均有体现，且较为严厉。1942年6月，闽省府以《禁酿办法》执行困难为由，再次向行政院提出修正请求，此次修正主要集中在罚锾部分，这也是最为敏感与最易产生弊端之处。在法律层面，各地方政府的寓禁于罚却是不法之罚，即禁酿罚锾并无法律依据，不符合《暂行条例》规定，是非法的。因此，抗战胜利后，各地对于罚金的批评之声普遍且严厉。
寓禁于罚并非在酿酒业首开先例，亦非福建省首创。在处罚过程中产生的弊端层出不穷，尤其是作为自治财政主体的县市乡镇地方各级，利益争夺空前激烈。
三、如何罚：弊端渊薮与利益争夺
战前福建省酒税征收已乱象纷呈。战时禁酿罚锾作为非法的变相捐税，因缺乏有效监管，更是弊端丛生。缺乏有效监管的禁酿罚锾所产生的流弊，主要表现在三个方面：第一，各县将禁酿罚金视为主要收入，私定办法，大肆征敛。第二，罚金的标准混乱不堪。按照财政部规定，私酿处罚以财政部核定的酒类完税数额为标准，缉获私酿者，按核定的完税价格处以五成罚金； 如系自动申报者，则按四成处罚。《禁酿办法》对此未作规定，仅在第7条规定了罚金的分配标准。因此，各县罚金标准不一、乱象纷呈。另外，还存在异地重复征罚的情况。第三，提奖中的腐败。首先，提奖人员的确定比较宽泛。提奖指禁酿机关从查禁罚锾中提取部分罚金，用于奖励举报人及查获机关人员。对于提奖事宜，闽省府的规定并不十分明确。各县确定提奖人员随意性非常大，甚至仅凭县长个人喜好而定。其次，提奖分配人员的确定较为随意，罚金去向不明。最后，主动申报后主管机关仍随意提奖。对于这一点，《禁酿办法》开始并未明确规定，各县做法非常混乱。
战时闽省对于“如何罚”的政策规定不详、纰漏较多，导致各县在实际执行过程中随意性较大，加上监管督查力度有限，甚至出现视察人员与主管机关、查获人员沆瀣一气等情形。战时寓禁于罚的举措，已明显背离节约粮食的本意。
四、废不废：战后弛禁与弛而复禁
抗战甫一胜利，福建各地要求全面弛禁的呼声此起彼伏。无论同业公会还是参议会，均表达了战时饱受禁酿令及禁酿罚锾之苦，希望借助抗战胜利之机予以废止。对于战后弛禁呼声，行政院要求财政部议复。1945年12月8日闽省府回复龙溪县同业公会表明态度，说明省府对于是否废止该项办法已在考虑之中。12日，粮食部以闽省各县“粮价普遍上扬，若骤予弛禁，恐波动更甚，影响民生”为由，建议暂缓弛禁。就在中央各部讨论之际，13日，闽省府议决，自1946年1月1日起废止《禁酿办法》，通令各县市政府遵照执行。27日，财政部乘机呈文行政院，请求训令闽省府“撤销禁酿办法”。1946年2月15日，行政院予以备案，并知照粮食部。闽省府决议废止《禁酿办法》，除了各县不断施压外，还与战后改订全国财政收支系统有关。
不可否认，随着抗战胜利的消息传遍全国，各地粮价在1945年9—10月上旬普遍下跌，确与1940年以来的粮价持续剧烈上涨形成鲜明对比，福建粮价亦有大幅下降。但就在各县公会群起呼吁弛禁的同时，从10月中旬，福建粮价开始反弹。之后，福建多地粮价如脱缰野马，不可遏制。因此，福建并非“粮食无虑”“粮食无虞”。尽管如此，昙花一现的粮情“好转”还是使得废止该项办法成为现实，这其实更是战时废止的呼声与各方的推动传导至战后的结果。这种推动是一种合力：地方商会、同业公会坚持不懈地推动，在中央层级财政部却是半推半就地首肯；既是酿户忙于制“酒”、税局急于征“税”，也与闽省府对粮情的误判及罚锾作为省府收入合法化有关。另外，从“米”的视角而言，也可以看作粮食部战时以“米”为中心的工作，在战后受到多方利益群体的极大挑战。
然而，当内战爆发粮食危机再次突显时，福建省不得不复禁。1946年3月26日，行政院重申各省禁酿办法应暂时继续施行，并且要求收复区因粮荒严重未制定同类办法及节约粮食办法的省份，从速制定。4月14日，粮食部呈文行政院，建议闽省恢复禁酿，一因该省近来粮价波动甚剧；二因粤、台两省粮荒严重，闽省应予接济，而非将粮食用于酿酒熬糖。在禁酿呼声再起时，行政院院长宋子文也认识到粮食问题的严重性，6月3日行政院秘书处拟议，再次实施禁酿。６日，闽省府通过《福建省节约粮食及限制酒食消费办法》，再次将糯米、小麦、杂粮等纳入禁酿行列，也就是说，在短短的半年时间内，福建省再次恢复禁酿，从弛禁走向复禁。8月14日，闽省府将该办法呈送粮食部。耐人寻味的是，从6月初至8月中旬，闽省府并未及时将该项办法送至粮食部，这似乎反映出闽省府对粮食部在战时及战后未准弛禁之事耿耿于怀。闽省府送达粮食部的新订办法极为简略。
战后粮食部对于禁酿问题的看法，延续了以往以粮为本的思想。首先，粮食部重申当前粮食不足、粮价上涨仍是各省面临的主要问题，厉行节约、减少不必要的消耗以挽救粮荒仍是第一要务。其次，粮食部的节粮措施意在“适应当前严重之粮荒，及补救民食之匮乏”，并非针对某一省，更不是单独针对福建省，相反是尊重各省意见的，各省可根据本省实情分别拟订。最后，粮食部请求行政院出面，要求“福建省查酌当地情形暨有关法令，拟定节约粮食消费办法”。从粮食部的措辞来看，虽然“并无强制禁酒之意”，但在粮荒严重的情形下，禁酒显然是不言而喻的。1947年10月30日，行政院院长谕：“‘依议办理’，除由院代电福建省政府遵照并行知财政部外，相应通知粮食部。”至此，战后福建省的弛、禁风波以再次禁酿而暂告一段落。福建禁酿，表面看是禁止粮食酿酒，实则与税收亦有相当的关系。寓禁于罚是非法的“单行法”。其间既体现了闽省府战时急于节约粮食的心态，也反映了闽省府战后迫于各方压力、废止办法的无奈；既有不同形势下同一目标政策的差别，也有相同背景下不同县份政策执行中的差异； 既点缀着地方政府与国民政府各部之间的博弈，也贯穿着地方利益群体及消费者的诉求； 胥吏无情勒索催逼的场景及县府各级职员瓜分罚锾时的“心满意足”也在档案中显露无遗。
福建禁酿问题既是米、酒、税之间数量的此消彼长，也是县、省、国民政府相关部门行政权力及利益的维护与争夺，追求各自利益最大化在米、酒、税的共同变奏下被体现得淋漓尽致。同时，变奏主题也逐渐偏离政策主旨，节约粮食政策最终演变成了以罚寓禁，大大背离了制定政策的初衷。进而言之，国民政府战时粮食政策最核心的指导思想是“控量以制价”，从而根本解决粮食供需问题。因此，田赋“三征”、粮食库券、献粮运动等均是这一指导思想下的制度设计与体现，这既是抗战取得最终胜利坚实的物质保障，也是粮食部面对各方压力迟迟不愿解禁的根本原因。虽然我们无法统计福建省通过禁酿政策到底节约了多少粮食，但寓禁于罚显然与国民政府的指导思想与制度设计有所偏离乃至抵牾。节粮、禁酿、征税三项由不同主管部门依据不同出发点、维护不同的利益而制定的政策，在一定程度上消解了彼此的制度设计及预期效果，而它们又同是战争背景下的产物，这或许就是战争背景下的权宜之计所造成的制度矛盾与缺陷。
文章摘自《近代史研究》2021年第２期，原文约25000字。
