从乡啬夫到劝农掾：秦汉乡制的历史变迁
作者：孙闻博，院中国人民大学国学院。
摘要：秦汉乡制变迁反映国家对基层社会治理的变化。秦汉“乡官”指乡吏及所主机构，非专指三老等民官。乡啬夫职掌不称“治”，事权分散，对县的从属性突出。秦及汉初，乡是县下诸“官”之一，县廷与乡之间的政务运行可称作“廷—官”模式。西汉前期，乡部禄秩两次下延，发展为乡有秩、乡啬夫二分格局。随着文帝时期田制、法制的调整，有秩发生变动，乡政弊端日显。武帝时掾史出现，乡务处理渐由“官”向“掾”演变，这一变化本质上乃因事差遣的发展。两汉官府不断加强集权，力图更直接地对基层实行统治，然事与愿违，集权措施的推行，反而在一定程度上削弱了其对乡里的控制力。
一、秦及汉初乡的建制与“廷-官”模式
秦及汉初，乡吏由乡啬夫、佐、史组成，并非有秩、啬夫并存。秦无乡三老、游徼，前者设于汉高帝二年（前205），后者晚至汉武帝时才出现。乡三老、啬夫（及有秩）、游徼只负责一部分工作，相较于内史“掌治京师”，郡守“掌治其郡”，县令、长“掌治其县”，乡未言有明确主官“掌治其乡”。西汉乡的行政、治安及教化事权分割，未像郡、县一样统系于某一主官。不仅如此，地方行政建制末梢呈现乡、亭两分格局，事权仍未总于乡啬夫。
秦县组织呈现为官、曹两分格局，县廷内设吏、户、仓、司空、金布等列曹，县廷之外又有仓、司空、田、少内、田官、畜官等诸官。列曹属令、丞统领，由令史等“直曹”办事，无印绶，所发文书须加盖令、丞印；诸官主官称啬夫，有印绶。列曹为县廷的“组成部门”，诸官为县廷的“下属机构”，前者可出席县廷会议，参与讨论，后者多没有这类参议权。乡与仓、司空、少内等设吏一致，同为县廷的下属机构，县乡行政呈现为县廷（及诸曹）与作为诸官之一的乡之间的政务往来，我们称为“廷—官”模式。
二、西汉前期乡部禄秩下延与有秩、啬夫二分格局的出现
揭示秦及汉初乡的建制与“廷—官”模式后，我们注意到，西汉中期以后，乡啬夫主要有乡有秩啬夫、乡斗食啬夫两种，所示有秩、啬夫二分格局，较《二年律令·秩律》所见西汉初乡啬夫的禄秩情况已有变化。
秦及汉初啬夫省称时，选择省略“有秩”而非“啬夫”，说明有秩啬夫是当时的主要类别；武帝以降，省称分别选择省略“有秩啬夫”中的“啬夫”、“斗食啬夫”中的“斗食”，说明斗食啬夫已成为啬夫的主要类别。前者比重变小，如有涉及，反须交代“有秩”的秩级特征。
三、武帝时期掾史出现与东汉孙吴的劝农掾
武帝以后，秦汉乡制多有变迁：一方面，乡啬夫禄秩下延，出现有秩、斗食二分格局；另一方面，为加强统治效能，县更多派遣廷吏直接参与基层业务，监督下级所行，汉代地方后来出现的劝农掾正是这一变动的体现。
“掾”是某一部门、某项工作负主要文书责任者，代表史类吏员的扩张。西汉中期掾史的发展，与县下诸官地位下降存在关联。县廷为加强管理，更多采取因事差遣属吏的方式。负责具体事项的县吏，又称“某（事）掾”，他们所负职事及权责归属，较令史更为明确。县掾外派，事讫返廷，参与集议。武帝以后，地方逐渐出现劝农掾的身影。东汉郡守春季行县，劝勉民众田作；秋冬外遣公平吏处理狱事、考课属县。行县本为郡守工作常态，但春季外出劝农，却是东汉郡守代表性作为。简牍所见劝农掾，西汉后期至东汉前期也多是郡级。
秦汉县署及早期都官称“廷”，与郡“府”相对。而县外下行、平行文书多称县名，而县内特别县下机构上行文书多称“廷”。“廷掾”在“掾”前特标以“廷”字，体现县吏署某掾代表县廷赴外理事的特征。廷掾“监乡五部”，会在诸乡活动；“春夏为劝农掾，秋冬为制度掾”，又呈现因事差遣属性。
至孙吴时期，乡吏又有显著变化，吴简所见更多的是乡劝农掾、典田掾。从发展脉络思考，这实际上反映了秦汉掾史差遣特征在孙吴的延续。吴简几乎不见乡有秩、乡啬夫、乡佐，反而是秦汉不属吏员范畴、汉代官制书向来不载的乡书史，却时有出现。由上所述，汉、吴县乡行政模式呈现由“曹——官”向“曹掾——廷掾”的发展。
文章摘自《历史研究》2021年第2期，原文约35700字。
