秦代的县廷
作者：鲁西奇，武汉大学历史学院。
摘要：秦代的县廷以令、丞或守为长官：令得掌兵，丞无兵权，守是不具充足任职资格的县长官。守丞负责县廷机构的日常运行与文书事务。县廷分设令、吏、户、金布、司空、仓等六曹，作为县廷的政务机构，各以令史主持；分设少内、司空、田官、仓、库、畜官等具有管理与经营双重职能的诸官，作为县廷直属机构，以“守”（啬夫）为长官。尉受郡尉与县啬夫“双重领导”，有独立衙署，置尉（守）与“佐”，以“尉史”实际负责尉官的日常行政事务。狱史受郡卒史与县廷长吏的“双重领导”，具体负责县中司法案件的审理，并具有监察职能。秦汉之间，县廷分设长吏与少吏两个层级的吏员、以列曹与诸官分治政务与管理、经营的基本格局并未发生变化，然丞、尉实已成为令（长）的佐贰官，狱史则成为县丞的属吏。
本文即试图在前人研究的基础上，主要使用可靠的秦代文献，特别是出土简牍资料，就秦人的记载与认识，来考察秦代的县廷，尽可能描绘出秦代县级行政机构的总体图景及其运行机制。
一、县廷长吏：县啬夫，令、丞，守及守丞
秦时县（道）、都官及其所属行政机构（县中诸“官”、乡）的主官，大抵都可称为“啬夫”。县（道）、都官直属机构（“官”）的负责人，即称为“官啬夫”，其中的“官”指各种机构、衙署。县里的少内、田官、畜官、库、仓等机构的长官，皆可称为“官啬夫”。诸乡的负责人，“乡啬夫”，也属于“官啬夫”。因此，所谓“官啬夫”大抵是指县（道、都官）所辖诸官的“啬夫”。
“啬夫”的本义，就是“穑夫”，亦即收谷的人，引申为收取租赋的人。所以，被称为“啬夫”者，大抵都是主管行政事务的负责人；而军事主官得称为“啬夫”，盖因为其负责发放禀食之故。
“啬夫”虽然是对于县（都官、道）及其所属诸“官”与乡的负责人的称谓，但县级长官及其所属诸官、乡的负责人的正式称谓，却并不是“啬夫”。这些职位，均各有其正式的官称。
一县首长的正式官称，是令与丞。令是“大啬夫”。令与丞都是县啬夫，而令的地位要高一些，故称为“大啬夫”，丞则只是“县啬夫”。那么，“令”何以比“丞”高一些呢？根据秦制，只有爵已至大夫，方得被委任管理一方政务，并同时得晋爵为“官大夫”。爵位不够高，不能被任为“令”，只是“守”。但是，“守”也是“负责”的意思，并非指“代理”，因为并没有别的正式长官。
“守”有兵权，而“丞”无兵权。“守”本身即有负责之意，故在政区、机构名之后缀以“守”，就是指此一政区、机构的负责人。虽然其爵级不够任为“令”，但其职守却与“令”相同，亦得掌兵。因此，“令”与“丞”的区别，就在于“令”得掌兵，而“丞”不掌兵。在一县同置令、丞时，令得称“大啬夫”，丞虽然也是县啬夫，但事实上沦为令（大啬夫）的副手。
在守、丞之外，里耶秦简中又多见有“守丞”，守丞实际上所负担的责任，主要是在文书方面，并不真正涉及对事务的处理。守丞应当负责县廷的日常工作程序以及令史、史等文书吏的调配。
二、县廷政务机构：列曹
县廷列曹，当包括令曹、吏曹、户曹、金布曹、司空曹、仓曹等六曹。
（1）令曹。主律令。然令曹最主要的职责，可能还是解释律令，明确其适用范围与程度。律令既详密繁多，所用语汇、表达多生涩冷僻，其内涵、意义或模糊不明，非专业人士往往不能把握。故律令之学，乃成为一种专门之学。
（2）吏曹。又称为“主吏”，当负责吏员的考评、晋升与推荐等。
（3）户曹。又称为“主户”，当负责户籍、田地垦殖及赋役籍账之事。
（4）金布曹，是县廷的财政机构，负责金钱、布帛的收支、账目及相关政策，然并不直接管理、经营金钱、布帛等财物（属少内的职能）。所以，县廷的金布曹，主要对应着少内、库两个县直属机构。
（5）司空曹，是县廷里对应司空官的管理机构，其主要职责当是编制工程所需的人工与物资籍簿，并不直接管理工程事务与务工的徒隶。
（6）仓曹，又称为“主仓”。负责县中财产物资的登记、出入审核与统计等，并不负责物资的实际保管、出入（后者是仓官的职责）。
三、“受双重领导”的军事与司法机构：尉官与狱官
尉官（县尉的衙署）虽然属于县廷的组成部分，但因为尉乃是县中长吏，且接受郡尉的“垂直领导”，故其衙署应当是相对独立的。所以，虽然在对上级或外地同级的文书中，“尉官”也可称为“尉曹”，但并不直属于县廷，县廷列曹中，当没有“尉曹”。尉官的负责人，称为“尉”或“尉守”“尉主”“尉官主”。尉守有“佐”，为其副手，而以“尉史”实际负责尉官的日常行政事务。尉官中，大抵分列爵曹、发弩（官）等。
狱官的性质与地位，也比较特殊。县狱官的负责人称为“狱史”，又称为“牢监”，其副手称为“狱佐”（见下文）。在体制上，狱史应当属于县廷，但同时接受郡府“卒史”的“垂直领导”，可以受命审查本县的长吏，所以，狱官大抵与尉官相似，也具有相对独立性。狱史的地位，大概在守丞与令史之间，比守丞略低，较令史高，较之县中诸官守更高一些（尉史的地位，大约与狱史近似，或者略高一些。县廷的守丞与尉史、狱史，地位大致相近而略有差别）。县狱史应当受到郡卒史与县啬夫（令、丞或守）的“双重领导”。狱史仍多由令史升任。狱史有独立的官署，很可能与“牢”在一起。狱史的属下，有狱佐、牢人。“牢人”则是狱官中的役人，有类于仓官中的“禀人”。
狱官分曹治事。狱史审理案件，似乎有较强的独立性，长吏并不予以太多干预，或者无权干预。
尉与狱皆具有相对的独立性，严格说来，并不是县廷的下属机构——当县廷以“令”为长官时，自然可以指挥、节制县尉；而以“丞”为长官时，则大抵很难视“尉”为下属；狱史在受到上级（郡卒史）指令时，可以讯问县丞，地位也十分特殊。
四、县属管理与经营机构：诸官
少内、司空、田官、仓、库、畜官等诸“县官”，则是县廷直属机构（“县官”，即县属机构）。诸官大抵皆以“守”（啬夫）为长官，“佐”为副手（有的佐称为“令佐”，应当是指由县廷派出的佐，对所在的“官”有监督权），“史”为秘书。
（1）少内。又称为“府中”，是掌管县政府金钱财物的机构。与县廷金布曹主要负责财政收支籍账不同，少内具体负责政府金钱财物的收纳、支出乃至经营，主要有“金钱”与“器”两项。少内所管的“器”大抵是一些比较精致的器具。少内负责向县中政府机构发放经费。少内还要负责跨郡县追讨欠赀，并传送所得的金钱。
（2）田官。田官是主管官营田地园林的机构，其长官称为“田啬夫”“田官守”“田守”或者“田”，有“佐”（田佐、田官佐）为其副，“史”为其秘书。在田官所管的公田（官田、提封田）及䰍园中劳作的，主要是徒隶。
（3）司空。司空的本职，当是掌管工程，因工程多用刑徒与隶臣妾，遂得兼管徒隶。
（4）仓。对仓官的考课，包括“畜彘鸡狗产子课”“畜彘鸡狗死亡课”“徒隶死亡课”“徒隶产子课”“作务产钱课”“徒隶行䌛（徭）课”“畜鴈死亡课”“畜鴈产子课”，共八课，涉及县仓保管的畜彘鸡狗、畜鴈，其所管理和作务生产的产品与收入以及在县仓劳作的徒隶三个方面。县仓的长官是“仓啬夫”，或者称为“仓守”。县廷多派出令史，监督县仓事务。县仓另置有佐、史以及禀人。仓中发放粟谷，一般由仓守、佐或史和禀人共同办理，而由令史监督。
（5）库。“库”实际上是武库，是保管兵器等军事物资的仓库，与“仓”主要储藏禾稼、刍稾等物资有很大不同。
（6）畜官。畜官是管理官有畜产的机构。畜官的长官，一般称为“厩啬夫”“厩守”或“畜官守”。
五、余论：秦汉间县廷体制的沿革
综上可知，秦制实际上也把县廷吏员分为两大类。以禀俸养吏以治县、将县廷吏员分为负责任的长吏与负责具体事务的少吏两个层级，秦汉县廷置吏设官的基本原则与结构是一致的。这是“汉承秦制”在县廷制度上的根本体现。诸官之设置及其职能，亦大抵与秦时相同。列曹大抵亦仍沿袭秦制。
秦时或以未具任职资格（爵不及大夫以上）的吏担任县廷长吏，称为“守”，其性质也是责任长官，并非暂时代理。汉初放弃任命不具充分资格的吏为县廷责任长官的做法，只有“真”令（长）、丞、尉才是县廷的长吏。这是秦汉间县廷体制的第一个变化。丞、尉的职掌分划，盖自汉初即已明确。丞、尉演变为令（长）的佐贰，各有所掌与属吏，这是秦汉间县廷体制的第二个变化。狱史不再接受郡卒史的“垂直领导”而成为县丞的属吏，乃是秦汉间县廷体制的第三个变化。
文章摘自《史学月刊》2021年第9期，原文约28900字。
