民国政治区域化格局下东北地区交通委员会的职能演进
作者：马陵合，安徽师范大学。
摘要：20世纪20年代以后，东北通过设立区域性的铁路管理机构东三省交通委员会（后称东北交通委员会），致力于建设区域性的铁路网，力图打破日俄铁路在东北的垄断地位。东北地方政府逐渐建立起的独立于中央管理之外的区域性管理机构，已然超越了单纯地方交通行政范围的边界。该委员会既是东北铁路网快速发展的推动者，也是近代以来趋于集权的铁路管理体制的消解者。从政治意蕴而言，因其是半独立政治空间的支撑者，自然会承担多重职责，然其效果难如人意。交通委员会的功能定位，显现了在区域政治格局之下，交通行业管理机构所面临的纠结和困境。
从区域性交通管理体制着眼，关注交通管理机构职能演变，阐析管理体制与地方铁路网的发展历程的关联，应是相关研究深化的重要切入点。东三省（东北）交通委员会作为地方交通行政主管机构的职能，经历了由虚到实的转变，对中央交通行政管理机构，既保持相当的独立性，又不与中央部门完全脱离关系。但是，面对与铁路相关的复杂的东北对外交涉敏感问题时，东三省（东北）交通委员会虽被推到前台，却又孤木难撑，左右为难。因而，梳理其职能演进的历程，可以从交通层面展现近代中央与地方在产业行政管辖权关系上的特殊表现形态，进而折射出交通与近代政治区域化的内在关系。
一、东三省交通委员会的目标定位与行政能力间的偏离
1924年4月，张作霖为整顿交通管理现状决定成立东三省交通委员会。交通委员会直接隶属于保安总司令张作霖，奉天省长兼任交通委员会委员长。首任委员长为王永江。交通委员会委员共15人，多为东三省高层军政官员。
东三省交通委员会成立之初，号称是管辖东三省所有交通机关，设总务、路政、航政三部，“俨然一东三省之交通部也”，“东北境内国营交通事业亦莫不受其节制”，但其管理机制尚不健全。这一机构的初始动机，严格而言，并非是与中央交通行政管理机构对抗，也不具备完整的交通行政管理职能。
在张作霖执掌北京执政府之前，东北各条国有铁路名义上与交通部有归属关系，但交通部对这些铁路的管理徒有虚名。
二、由虚转实的区域性交通行政管理机构
为加强对东北铁路的统一规划和管理，张学良对交通委员会进行改组，使其成为被赋予实权的区域性交通行政机关。1928年6月，常荫槐仿照北京交通部的组织机构和规章制度，制定了《东三省交通委员会章程》，共19条。1928年7月30日，张学良任命保安司令部秘书长郑谦为改组后的交通委员会委员长。已改任黑龙江省省长的常荫槐、奉天省长翟文选、吉林省长诚允三人为副委员长。主任委员3人，分管总务、路政、邮传三处。另有委员若干人，由中东铁路督办、国有省有各铁路督办、局长、电政督办、邮政总局局长、邮船局长、航业公司经理兼充。此次改革，实际在模仿北京政府交通部的机构设置，建立完整的地方性交通管理制度，并形成垂直管理体系。它与其他军政机构不再有明显的重叠关系，职能更加明确，即专管交通方面的工程、财务、经营等具体业务。
在构建东北自主性的地方铁路网方面倒是颇有建树，其职能明显由虚转实。首先，进行机构改革，提高管理效能。其次，制定更为庞大的铁路网规划，启动建设葫芦岛港。最后，注重铁路对区域经济发展的推动作用。
三、东北易帜后东北交通委员会职能的维系与困境
东北易帜后，南京国民政府迫于客观形势对东北地方政权的渗透、控制也只能逐步推进。面对张学良东北集团强有力的抵制，南京不得不迁就妥协。东北方面以过往的铁路建设成绩和政策连续性为由，拒绝中央立即全面接管铁路，力图最大限度保留独立交通管理权。
此时，东北交通委员会在法理上已然不是独立于中央政府的铁路管理机构，因而，铁道部希望东北方面首先要主动放弃在关内的利权，恢复关内外交通，并在路政统一方面积极配合，服从铁道部的安排。作为让步，东北交通委员会将北宁铁路总局迁至天津，既照顾了中央的面子，也维持了现状。同时，对北宁铁路局进行内部改组，召开了“过去未曾开能过的、标榜征求商民意见的铁路商务会议，已在商民中博得名声，并借此机会策划对抗满铁的东北铁路联运计划”。
在关外铁路建设管理方面，东北往往只是给予铁道部形式上的尊重。此外，交通委员会也积极参加铁道部组织的有关活动。东北交委会曾派员出席全国商运会议。
为了扩大铁路收益，抵制满铁，东北交通委员会在运价、税收方面也不执行铁道部相关政策。通过实施一系列减免捐税政策，原由齐克、四洮经南满铁路到大连的货物，都被吸收到东北自办铁路上来。日本国内则大造“满蒙危机”的舆论，认为东北自办铁路网和建筑葫芦岛港损害“在满洲日本人的生存权”。
作为对舆论的回应，日本政府高层做出包括制造军事冲突在内的系列动作，重启东北铁路交涉自然也提上议事日程。作为东北铁路的主管机关，东北交通委员会自然会被推上谈判的前台。东北交通委员会因为没有外交交涉的权力，依其组织条例，“关系外交事项由中央直接处理”，因而，张学良要求高纪毅“摆脱政治性、外交性的问题”，作为铁路业务人员与木村理事进行相关问题的磋商。为了避免中日间在外交上的直接冲突，也希望作出让步姿态。过去将铁路问题视为“政治或外交的问题”加以处理，现在可以就具体问题进行“技术性和事务性”的交涉。对此，张学良认为是可行的，“希望避免政治的色彩，从铁路实际业务的角度出发，进行事务性的恳谈”，可以委托地方交通行政机构进行商谈。日本也同意以东北交通委员会为谈判对手，双方组建专职谈判机构进行对等谈判，以期解决满蒙铁路交涉的系列问题。中央政府也在原则上同意这种交涉模式，但似对交涉前景并不乐观。
新满蒙铁路交涉与1929年中东路事件处理有着前后承继的关系，两次交涉的相同之处在于，中央与地方在外交权限上没有明确的界限和清晰的责任。奉张势力既力图全面、独立地控制东北铁路网，又希望在遇到外交压力时，中央能出面全权处理。实际上，在东北复杂的外交背景下，中央与地方将外交事务与铁路管理截然分开，只能加剧矛盾冲突的升级。中央政府与处理地方事务的机关之间步调并不一致，政策、策略上难以做到上下协同配合。
四、余论
综合东三省（东北）交通委员会在其存续的十年时间里的制度变迁及其管理实效，可以看到，它既是东北铁路网快速发展的推动者，也是近代以来趋于集权的铁路管理体制的消解者。从政治意蕴而言，其成为半独立政治空间的支撑者，自然也会承担多重职责。它也成为东北复杂中日铁路交涉中特殊的中方机构，既是交通行政管理机构，又是对外交涉的主体之一。它的功能与定位显现了东北铁路与区域政治格局间的纠结。
近代中国铁路管理机构趋向专业化与集权化，与近代政治权力结构趋向威权与全能政府的构建是同步的，也与普遍存在的地方主义有着密切关系。地方主义在消解政治上集权和促成铁路管理地方化方面，作用机制几乎是重叠的。政治上集权与铁路中央专管体制的建立，都要消除地方主义的障碍。地方主义在近代中国不同阶段其内涵存有差异，因而可以成为体现中央与地方关系的“温度计”，在国内的政治变局中有着其特定的指示意义。中央和地方关系可谓是中国历史上的难解之结，又因铁路这一具有现代技术品性的交通因素的介入，变得更为复杂。铁路是西方列强在中国进行渗透与控制的重要载体，在给近代中国注入强大现代因素的同时，也牵扯出诸多复杂关系，损及中国的政治主权和行政管理体制的完整。铁路管理体制集权化，在某种程度上成为强化交通行政主权的有效路径，但区域化的政治生态又隐含着权力消解的因素。集权与分权成为铁路建设运营中中央与地方关系的焦点。在东北，中央与地方的权力博弈或许更为复杂，交通行政权和外交权交织其中，难分彼此。东北交通委员会在东北铁路交涉中的进退两难，呈现出的是地方交通行政机构在对外交涉时的窘境。若放在九一八事变的大背景之下，交通委员会仅扮演了一个无足轻重的配角，但仍不失为考察中央与地方关系影响这一重大历史事变的重要面相。
文章摘自《史学月刊》2021年第10期，原文约17000字。
