论北宋财政管理中三司、中书门下的分工模式与权能关系
作者：张亦冰，中国人民大学历史学院。
摘要：北宋真宗朝，随着诏敕被编修为法条，财政管理的分工模式在其规范下逐渐形成。对于“明有条贯”之事，三司可自主处置，相关法条亦多由三司官员主持编定。至于无条可依之事，则由中书门下宰执主导决策，三司备顾问并奉行指挥。由于中书门下宰执不参与三司法条编修，且缺乏财政数据处理能力，故既难充分把握条法内容，决策尤依赖三司提供的信息与分析结果，加之二者互无统属关系，彼此缺乏有效沟通机制，上述分工体系中存在权能“错位”的可能。至北宋中叶，随着“无条”之事与军国要务增多，三司与中书门下宰执间的权能“错位”问题逐渐显露，影响了国家财政管理的效率及合理性。自宋仁宗后期，士大夫多建议加强宰执的财政信息获取、分析能力，在此基础上理顺宰执、三司的分工与权能关系。这一主张，至熙宁新政展开，方得逐步落实。但中枢决策层与行政部门分工中的权能关系，仍存在难以完全消弭的问题。
在北宋君主直接统辖下，三司财政管理的基本依据为何，这些依据如何规范其与中书的互动、分工模式？在此分工模式基础上，中书、三司于官僚体制所处的位置，又塑造了怎样的权能关系？这种权能关系在何种情况下得以维持，又是否能适应北宋财政管理的需要？
一、“有条事件”与三司自主处置权的形成
三司日常财政管理，多为“常程计度”“簿书期会”等所谓“日生烦务”。此类文账案牍审核工作，内容庞杂而头绪纷繁，同时专业要求较强。三司若每事进奏，不但将使君主、宰执负担过重，本司事务也将大量积压。制订相应标准，划分三司与朝廷的事任分工，并赋予三司一定自主处置权，从而完善财政分层管理机制，实属势在必行。因此，考察三司财政管理自主权之依据，分析其在依据形成过程中发挥何种作用，乃是理解三司、中书分工方式及各自权限的基础。
三司财政管理中，倘若“明有条贯”，则可“便宜行遣”，君主、宰执不参与决策、施行各环节。换言之，三司的政务自主处置权限，取决于条贯之有无及其适用性。需要说明的是，条贯的本质，系对具体诏敕加以抽象升华，使其适用性、解释力及稳定性得以提高，以便尽可能涵盖千差万别、变化多样的具体事务。因此，我们有必要对三司财政管理所据“条贯”的生成过程，以及三司在其中扮演的角色加以考察。
至大中祥符三年，北宋中央财政管理中三司、君主、宰执间的政务分流机制基本形成：对于“明有条贯”之事，三司可自行处置，不须奏报朝廷。而三司所据钱谷管理相关条贯，多由三司官员主导编定，二府宰执并不参与其中，很难通过“条贯”编修直接规范三司权限或调整财政管理制度。然而，三司、中书围绕“有条事件”的正常分工，因前者掌握了“条贯”编定与解释的主导权，形成了潜在的问题：一旦财政管理内容变化，“条贯”适用性不足或不敷使用，三司可能推卸其处置权，而宰执却难以依托“条贯”编修、调整作出有效应对。
二、“无条”政务处置中三司、中书的分工与互动
由于条贯的涵盖面与适用性毕竟有限，三司在财政管理中仍须面对大量无条可据之事，必须报请朝廷决策并奉行指挥。在此过程中，朝廷往往“诏三司详定”，或“下三司议可否”，三司得以参与钱谷决策，以备朝廷顾问。三司参议方式、场合及其意见是否得以采纳，当由中书门下与君主决定，三司本身并无主导权。
然而，行政职能部门对于决策结果发挥何种作用，受到多方面因素影响，并不完全取决于决策流程中主导权之有无。具体到北宋前期财政管理领域，除了“前后敕条”，三司得以影响朝廷决策的重要依据，即为各类财政数据。因此，若将视角集中于财政数据的掌握与处理，我们或能对三司、宰执在决策中的互动关系及其具体角色，获得更为清晰的认识。
三司全面获取、深入分析各处申报的财政数据及其他各类信息，不但使其得以及时把握全国各领域财政收支整体情况，并比较不同时期、不同地域财政状况的变化、差异，更使其原则上有条件勘验相关财政信息的真实、合理性，进而分析财政状况变化背后的具体动因。虽然由于行政能力、吏治等方面原因，三司往往不能充分实现上述目标，州军所申文账，在北宋中叶“至有到省三二十年不发其封者”，但作为全国财政信息枢纽，三司对财政数据的搜集与分析具有独占性，其作用难以被替代，仍为朝廷财政决策的主要基础。
作为“有司”的三司虽须奉行朝廷指挥，但其作为全国财务账簿申报之枢纽，配置有专门的财务审核机构、人员，得以掌握最为全面、系统的财政数据信息，并依托超越他司的整合分析能力，形成对行政信息占有与解释的优势，进而对决策进程乃至结果产生重要影响。相比之下，宰执虽可获得部分财政收支数据，但在数据分析与决策过程中，往往难以发现关键问题，在决策施行后亦难以及时获得反馈，进行有效追责，因此不得不高度依赖三司搜集的情报与分析意见。
三、三司、中书权能关系的“错位”与应对
值得注意的是，“立法”过程中，法条编修权多由三司官员而非宰相直接掌握；而在决策过程中，中书虽有权发起动议并协助君主推进决策进程，完成裁断，但其往往难以自主搜集、分析钱谷数据等财政信息，不得不高度依赖三司，决策结果也多取决于三司提供的分析意见。
造成这一局面的因素很多。直接原因之一，在于财政数据形成过程与性质的复杂性——数据统计口径多样，申报汇总流程繁琐，牵涉部门广泛庞杂，相互关联性强，必须通过细致核算，多方对比，深入分析，方能恰当理解其蕴含信息，处理难度颇大。但更深层的原因，或存于财政管理中三司、宰执的权能结构当中。
中书宰执决策而以三司顾问谋议，二者权能各有侧重，本系中枢决策层与行政部门分工的正常结果。但在北宋中期，中书、三司之所以会出现权、能“错位”，盖因二者信息沟通方式未能配合其在财政决策体制中的角色变化，以致“能力”难以同“权力”相适应。值得一提的是，君主与宰执间沟通的障碍，更加剧了此种权能“错位”。与此同时，中书宰执因缺乏专门僚属配合，政务处置能力所限，加之长期为细务所困，难以对各类财政问题做出及时、有效应对。
如前所述，在北宋中期，财政决策与军国大计密切相关，非三司可独立应付，必须仰赖中书宰执决断。而如何理顺三司、宰相权能关系，调整中枢财政决策体制，提高决策效率及合理性，逐渐引起官员们的关注，并将其视为解决财政困难，纾解民力的前提。
时人方案主要有二：其一，振举三司“总计”之职，加强其参谋顾问能力。其二，主张直接增强中书理财能力，使之通知钱谷之数，参掌国计，更为有效地进行大政决策。以上两类主张，均强调中枢财政决策窒碍的症结，在于三司、宰相间的权能错位，并承认三司作为决策流程中边缘性的“有司”，无权裁断政务。因此，为解决北宋中叶的财政问题，必须加强三司与宰相的配合，以便及时合理地完成决策，调整制度。二者的区别在于，前者强调三司作为理财中枢的角色，希望其得以减少庶务，主动参详动议，更好地发挥顾问之职；后者则意图提升宰相的财政分析、分析能力，将其塑造为新的理财中枢，进而集财权事权于一体，总领全国财计。
解决这一问题的契机，出现在熙宁时期。通过熙宁年间中央决策与财政管理体系的调整，宰相与三司的分工格局发生了变化：中书门下已然成为全国财政立法与决策的中枢，三司则逐渐成为受其指挥并负责具体事务管理的行政机构——中央财政管理中的“权”“能”关系，至此也得以初步整合，成为元丰官制改革后构建三省、六部与寺监关系的基础。
四、余论
为应对国家政务内容与财政形势的变化，中枢决策层多须全面搜集分析所需信息，并尽量集中财权与事权，而行政、决策机构分工模式，很难长期兼顾效率、合理性与权力制衡。唐中后期形成宰相领导财政三使之局面，某种意义上，正是为了应付新兴财政事务，以统管作为“皇权工具”的财政使职，加强财政管理分工的协调性、合理性。但随着五代宋初中枢权力格局演进，该体制几经曲折及至断裂，最终形成了前文所述三司与宰执的分工格局，两者出现了明显的权能错位。及至元丰五年官制改革，罢废三司，其财政管理职能，分入户部、比部、工部等六部诸司及寺监，虽在表面上“回归”唐前期旧制，宰相直接统领财政管理机构，但因账簿文书申报的分散，财政管理的整体性反而下降。王朝统治者只能通过机构、职官的设置与重组，调整决策、职能部门间，以及职能部门彼此间的权能关系，不断寻找其平衡点，在制衡权力的同时，尽可能弥补缺乏“强有力中枢”之弊，勉力维持财政管理体系的运行。
文章摘自《清华大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期，原文约27200字。
