何以善治:唐代京畿县乡的权力结构与社会治理
作者：徐畅，北京师范大学历史学院。
摘要：中国广土众民，对不同区域及基层社会实施有效管理，是历代王朝的统治目标。就大一统的唐代在县以下的行政统治与社会治理而言，以首都长安所在京畿地区为例，唐代国家在此建立起府、县、乡行政层级，通过垂直行政实现皇权下乡与下情上达的同时，越级沟通也时时存在；除各级行政官僚外，影响京畿县乡社会秩序的还有扎根乡土的乡里强干者，以及由长安溢出、在畿内角逐资源的外来强干者；各种势力相互牵制，形成复杂的权力格局。处于权力顶端的皇帝，与官僚制、律令制所代表的行政理性共生，随时关注京畿地方事务，及时遏制不良势力，从而达成善治之局。京畿善治的行政成本巨大，统治者在全国推行简约化分级行政，逐级委任责成；在县以下基层治理中，更多地依赖县级僚佐及地方力量。
本文拟以京畿县乡为代表，考察唐代国家在地方的治理问题。
一、京畿区的行政统治及其特点
唐代国家对京畿的行政统治，遵循州—县—乡—里、邻保的统一管理层级。由朝廷而下，设京兆府（开元元年［713］之前为雍州），府下领县，作为中央设官任职之基层机构。县下，官方以百户为里、五里为乡的标准对京畿民予以户口编组，乡里作为国家行政与社会力量的接合点，实际上承担了本区繁重的日常行政工作。
关于京畿区的长官及僚佐配置，在京兆府层面，唐初以亲王出任京兆牧，后不常置，京兆尹实为京畿区最高行政长官；尹之下置少尹，司录、录事及诸曹参军，经学、医学博士等，皆为品官。司录及诸判司配有若干名府、史，无品，身份为杂任，另天宝之前配有白直；在府内执役，供官司驱使的还有执刀、典狱、问事、白直等吏人，无品，身份为杂职。
京兆尹具有中央、地方官双重性格，向上可直承帝命，除完成皇帝、宰执及中央政府交办的事务，如护陵、护丧、供食、访后、京城营修外，工作重心仍在于本区之基层事务。京兆尹官从三品（有唐大部分时间），属于制授范围，唐廷对这一肱骨重臣的选任非常重视。
县是京兆府之下的一级行政机构，是唐廷实现京畿管理、控制百姓的关键所在。据《唐六典》载唐前期制度，万年、长安两京县的流内品官有令、丞、主簿、尉、录事，依历代京城六部尉之制，县尉多达6名；而诸畿县品官仅令、丞、主簿、尉，员额亦较京县为少，尉仅2名。与京兆府的情况对接，县下分曹（功、仓、兵、户、法等）置佐、史，佐、史无品，与市令等并为杂任；在县内执役者，尚有典狱、问事、白直若干名，身份为杂职。县令为长官，《唐六典》记京畿县令之职，包括定户、造籍、授田、理讼、行乡饮酒礼等，都是涉及乡里民众切身利益的事务。京县令官五品以上，属于制授的范围；而畿县令、丞、簿、尉品秩不高，可归为基层文官，依常规选任程序，应由京兆尹或使臣推荐，尚书省吏部奏授，即唐人所谓“尹正务重，自掾属已下，至于邦畿之长，往往选署以闻，从而可之，亦委任责成之义也”。县级治理虽为亲民细务，然由于地处京畿，常受到京兆尹以上高层官员，甚至是皇帝的关注。
京畿地区除长安城外，均实行了乡里制，乡为京畿行政统治层级中之一环，承担了籍帐编制与申报、土地收授、催督赋税差科、调解民事纠纷、协理司法治安等具体事务；但这些事务并非由本级属吏，而是由里正、村正等办理。
唐代国家为实现对京畿的治理，建立起府—县—乡—里的管理层级，依靠这一行政渠道，展开统治与教化；而由于本区的特殊性，在皇权下达与民情上诉的实践中，如行政层级中的某一中间层级被堵塞，该层级又可随时被跨越。越级沟通的存在，以及政令、信息传达的相对畅通，是京畿区行政统治的核心性特征。
二、京畿的“乡里强干者”及其社会功能
京畿区存在严密的行政管控，皇权常亲自介入乡里事务，但官方不可能完全挤占本地势力的生存空间，在天子脚下，依然可以看到乡里强干之家的活动。综观有唐一代，京畿的乡里强干者阶层大概包括：1.耆老、乡老、乡望、望乡；2.散、勋等官，退职官员；3.有文化背景的士人（京兆府乡贡进士、明经一类的贡举人，尚未获得贡举资格的读书人）；4.宗族共同体；5.乡里豪强富民。下面逐一分析上述人群的特征，在乡里治理中所扮演的角色、发挥的社会功能。
乡老、父老，都只是乡村中德高望重者，承担教化任务，宣扬道德；并作为地方势力代表，列席一些重大活动。京畿县乡耆老也有通过朝廷近臣，向皇帝进言的资格。
京畿县乡生活有相当数量的勋官、散官、卫官，秩满退休的官员，以及弃官归隐的处士等，他们往往依凭曾跻身官僚梯队的身份，积累的资财与声望，成为乡里社会中有影响力的人物。这些人物的努力与乡老的教化相配合，共同起到了净化京畿社会风气的作用。并非所有退休官员在乡里皆发挥正面的社会功能，也存在凭借官资为害地方社会的情况。
京畿县乡临近首都长安，相对于喧嚣熙攘的坊市，清幽放旷，为求取仕进的读书人之首选；尤其终南山及渭北山原的村落中，文人聚集，必然会对当地的文化与风俗产生影响。
宗族在两汉魏晋是推助基层社会运转的主要力量。
京畿地区作为全国经济中心，豪强富民的数量相当可观，且其活动轨迹不局限于都城以内，也广泛分布在长安以外的畿内县乡。京畿地区的富民除专心经营致富外，也能为基层社会的运转提供一些帮助，扮演正面角色。但大部分的长安豪富在基层社会中是为恶乡里的负面人物。豪强富民除了破坏京畿社会治安外，还通过寻求影庇、影占等，挂名中央诸司、诸军及相关机构，以获得免除课役的特权。这是对正常社会秩序的破坏，而在唐中后期尤为严重。
三、城市的“溢出”与县乡“外来强干者”
有着上百万人口的都城长安的正常运转，有赖于周边的县乡给予各项支持，由于这种互动，城市中的精英——强干者的利益自然而然会扩张至近畿，我们不妨将这种现象称之为城市的“溢出效应”。正是由于这种“溢出”，使得京畿县乡社会的权力结构呈现出与外州县乡不同的格局，“乡里强干者”之外，尚存在一个可称为“外来强干者”的群体。称“外来”，他们不属于世代扎根乡里的原住民，多数也不居住在畿县乡村；称“强干者”，虽不“在地”，在县乡区域却能发挥很大的影响力，也有着切身的利益。爬梳史料，可归为京畿县乡外来强干者的人群大概包括：1.皇宗亲戚（诸王、公主、驸马、其他宗室、外戚等），2.宠幸近臣，3.宦官（中使、内官、五坊等使），4.京职官员及在京诸司，5.禁军、神策军将，6.僧侣等宗教人士。如同豪强富民，上述群体在基层社会中扮演的主要是负面角色，大概体现在以下两方面：一是对京畿县乡资源的侵夺。其次，外来强干者在畿内的活动对府县乡的行政秩序造成干扰。值得一提的是，本文归为“外来强干者”群体中的少数，在京畿县乡扮演正面角色。
四、何以善治
概而言之，皇帝（皇权），中央及京畿地方行政系统及其官、吏，乡里强干者和外来强干者等，在京畿社会的日常运转中相互牵引，形成了复杂的权力结构，而皇权恰处于这一结构的核心结点上。
皇帝为了实现京畿善治、以为天下表率的理想，通过多种方式展开管理：在京畿建立府、县、乡、里的行政层级，委任府、县官僚及乡里胥吏，在基层社会代行统辖权；但又因处于行政金字塔顶端，与民众悬隔而时时感到焦虑。在这种情绪驱使下，一方面，皇帝时常跨越设计好的行政层级，对基层事务予以指导，把控各级行政代理人的选任；另一方面，绕开业已成熟的行政系统，允许皇宗亲戚、宦官、禁军等侧近皇权的群体作为代言人，在畿内开展相关活动，掌控资源，视同“皇权在场”。
统治者的过度干预，在基层带来的效果总是双面的。但有唐三百年的大部分时间里，京畿县乡社会运转平稳，大体上经历了由难理到善治的良性治理过程。那么，这其中积极的、正面的推助力主要来自哪里呢？与外州县不同，京畿治理的达成，不仅由于律令制和官僚团队的行政理性，更主要是“在场”之皇权与行政理性制衡共生的结果。
需要说明的是，京畿善治的达成，耗费了皇帝及各级官僚的大量精力，也违背了郡县制以来分级而治的行政精神，在朝议中曾受到臣工的批评。从行政成本的角度考虑，治理京畿之例无法在幅员辽阔的唐帝国推行。
文章摘自《文史哲》2021年第4期，原文约25500字。
