【作者】田牛，贵州省社会科学院。
【摘要】清末大量发行铜元，短期内对缓解通货紧缩发挥了积极作用，然则无节制的铸发使铜元沦为财政赤字货币化的工具，进而引起通货膨胀和银钱比价失调，造成严重的社会后果。清中央政府在整顿中由限制、收权到力图对地方造币厂进行全方位的控制，具有合理性。但受制于地方权力尾大不掉、动机不纯，整顿的实际效果甚微，从而为民国初期铜制货币跌价埋下伏笔。
一、铜元的财政性发行
清末，经过八国联军侵华战争，中国经济遭到沉重打击，清政府财政十分困窘。要想增加收入以纾财政困局，在相对“单一财政路径”的制度环境下，只有加税与增发货币两种途径。当时民穷财竭，列强的欺压与官绅的巧取豪夺导致民变蜂起，在此形势下想通过提高税率增加财政收入已很难取得成效，于是增发货币成为必然选择。当此之时，国际银价又持续下滑，银元铸造成本逐渐提高。清政府因无独立的货币政策，受国际银价波动的影响，各级政府为维持收支平衡大量减少银元发行。货币供应人为减少，造成经济更加萧条，全国大部分地区出现钱荒现象。在货币政策依附财政的情况下，制钱低面值、高成本构成宽松货币政策的瓶颈。于是，在这些因素的综合影响下，清政府官员纷纷把目光转向了新的货币——铜元。从发行铜元之初衷，可见财政性发行思想仍占据主导地位。
1902年，全国大部分省份出现铜制币种紧缩，各省制钱缺少，不敷周转，寻找可靠的替代品成为货币市场的当务之急。中央政府发现福建、广东仿铸之铜元工艺精良、流通便利，决定“沿江沿海各省督抚筹款仿办”，所造铜元“就各该省通行”。铜元取得法定货币地位后，铸造范围逐渐突破沿海、沿江限制，向华南、华北地区扩展，甚至较为偏远的贵州等省亦陆续开始铸造铜元。新式货币铜元分散铸造的客观事实表明，清中央政府实则放弃了对铜元的宏观调控和必要的管制，为铜元滥铸埋下隐患。
因缺乏清中央政府的全面准确统计，清末铜元铸造的精确数字难以确定。据1910年度支部清理铜元计划资金需求4亿两和每库平两银兑换150枚铜元的比价估算，清末10年铜元流通量大约为600亿枚，其中官铸和私铸约各居50％。清末铜元发行具体数量已难准确考证，但投放量十分巨大应是不争的事实。在中央政策的“保障”下，地方政府利用货币发行权下移之契机，通过铜元余利获得一定的税收外收益。梁启超估计发行“当十铜元”100万枚可获银2431两，陈璧统计各省铜元余利的大致状况显示，除四川等少数省，大多数地区盈余超过白银百万两。铸造能力较强的广东、湖北，铜元余利分别超过700万两和800万两。
二、铜元投放的短期效用及负面影响
巨额的铜元投放市场，在清末经济萧条、财政紧张的特殊时段，为清中央与地方政府提供了数额不菲的收入，一定程度上弥补了通货紧缩、财政赤字，有效推进了当时的新政建设。但随着时间推移，铜元投放过量造成通货膨胀、银钱比价失调，经济运行紊乱，最终导致社会秩序失调。
铜元发行初期，以其重量划一、币材比例稳定等优势，有效缓解了钱荒，在多数地区获得民众认同，进而形成溢价流通。挤兑在说明铜元具有其独特优势的同时，亦在另一层面诠释了通货紧缩之时民众对货币的渴求。因此，在铜元发行初期，铜元余利对于缓解财政压力与推进新政事业均发挥了一定的积极作用。铜元构成了地方财政的重要经济收入，为清末新政提供了一定的经济来源。当时，由于清政府将军费等开支量化分配到各省，铜元余利首先担负起财政的硬性支出任务。直隶亦靠铸造铜元收入开办工艺局、考工厂、工艺学堂、蒙小学堂等，铜元余利构成直隶新政重要的经济保障。新政重镇两湖地区甚至要求开设铜元局为新政事业筹措专项资金。
当清中央政府限制铜元发行之后，部分省财政陆续陷入困境，揭示铜元铸币税的重要作用。1909年，浙闽总督松寿鉴于铜元限发，被迫出售福州船政局偿还地方外债。安徽“自限制铜元之议起，昔仰给余利者至此益形竭蹶”，只好发行纸币弥补。财赋重地苏州“自铜元停铸后，各项新政几无可措手”。民初学者所言“吾国于前清之季，均视铜元铸造余利为举办新政之经费”，在客观说明铜元在清末新政中起到积极作用的同时，也进一步揭示了其在财政中的重要作用。
受货币规律限制，铜元对财政的补充作用是有限的。当铜元无序发行超过经济承受临界点之后，必然导致其贬值，贬值体现为对银比价下降和购买力降低。由于无序滥发，铜元很快由起初的“升水”变成“贴水”。铜元滥铸滥发造成大部分“省市面银价陡涨，官商士民较受其累”。山东、浙江、江苏等省更是深受其害，市场贸易“相率闭粜”，受牵连各省“人心恐慌，全局牵动”，经济危机有向社会危机转化之势。
货币贬值，无人能避其害，但下层民众无疑受害最深。雇佣工人仰仗工资生存，其生活受铜元波动影响极大。铜元贬值后，工人生活水平进一步下降，最终诱发工人罢工。因铜元购买力下降过快，政府收税便多采用铜元折征或拒收铜元，农民苦不堪言。1908年，由于银钱比价进一步失衡，直隶等核心省份就出现折价征收铜元，农民“纳租后所余无几”，生活雪上加霜。
面对铜元诱发的经济波动、社会动荡，商人亦无所适从，只能通过商会要求政府进行干涉与协调。1905年后天津银钱比价逐渐失衡，天津商会请求清政府禁止外国铜制货币、外地铜元输入。商会在自行查禁外省铜元的同时，还要求政府仿效上海货币体制，发行银角作为过渡币种，以图达到平衡银钱比价和防止外地铜元倾销的双重目的。天津商会为应对铜元危机对货币政策提出独立诉求等举措表明，在清末大中城市商人已作为相对独立的力量开始登上历史舞台。
三、清中央政府以集权与夺利为目的之整理
清末中央政府准许地方发行铜元之初衷是缓解财政危机，但由于各省为了地方利益不计后果增发，并日益以盈利为目的制造铜元，造成铜元发行越来越背离初衷。滥铸滥发造成铜元币值下降、银钱比价失调、经济失调等一系列问题，中央政府被迫进行干预。清中央政府整理铜元以1905年奕劻奏折和1910年《币制则例》颁布划分为两个阶段。
1905年，庆亲王奕劻发现全国范围内出现铜元贬值，各省铸造日渐失控，短期内将出现“新币充满，行销不易，渐亏成本”的严重局面。经过慎重考虑，奕劻力主仿效西方货币发行制度，实现货币投放有效管控。7月，奕劻在《整理各省铸币折》中提出铜元发行应以经济发展为核心，地方不可借口财政困境，过度实行财政赤字货币化政策。各省应在３个月之内将铸造铜元情况报告户部，此后每年向中央汇报一次，中央根据情况予以具体调控。奕劻奏折反映清政府货币思想出现初步近代化转型，货币政策制定动机由完全从属财政到适当为经济发展服务转变。但奕劻在要求地方政府减少铸造之时，却规定造币总厂铸造无限制，总厂铜元行销各省，地方官员不可阻拦。其维持中央财政权力，争夺经济利益的动机昭然若揭。
奕劻上奏三个月后，户部财政处借口避免“钱价愈贱物价必增”，提出对地方铜元发行进行量化限制，规定江苏、湖北等铸造大省每天“造数不得逾百万”，直隶、四川“每日造数不得逾六十万”，其他省份限制在三十万以内。未曾开铸的省不得铸造，所缺部分由造币总厂补充。但财政处政令刚下达数日，由于地方主要官员的反对，奕劻态度有所缓和，在要求江苏铸额不可变更外，户部减少该省军费摊派，以妥协退让换取两江总督的支持。当财政处发现减少铸造数量收效不显著之时，试图归并各厂，采用控制造币厂的方法降低地方政府的铜元生产能力。因归并各厂必然直接威胁地方实际收益，地方官员态度消极迫使中央政府采用强制手段，对各省造币厂“量为归并”。
与此同时，中央政府对铜元余利进行进一步调控，户部要求其40％作为练兵经费缴纳中央，尚未设局省份不得开设新厂。为更好地落实归并事宜，中央政府选派户部侍郎陈璧为考察铜币大臣，全面掌握地方铜元发行情况。陈璧考察结果表明，经过归并厂、局，有关省份虽多遵照，但不急行整顿，恐多铸争销之弊仍难尽免。陈璧力主统筹全局，妥议各厂铸数，并制定官方比价，官民收发，“公其出入而严其限制”。根据陈璧报告，载泽制定《各铜元厂统一章程》。《章程》在继续强调减少地方自发、造币总厂统一发行之外，规定根据经济发展需要尝试在全国范围内统筹调整。虽然度支部的行为客观上有利于减轻货币贬值带来的社会问题，但是在晚清块状化财政格局早已形成之后，贸然采取激烈的手段集权中央，事实上往往难以实现，货币无序发行的问题非一朝就能有效解决，通货膨胀也非一夕就能制止。
1910年，载泽公布《厘定币制拟定则例》，在确立银元本位之时，要求限制铜元铸造和采用“十进制”制度。接着，清中央政府正式宣布上谕，确定《币制则例》为国家法令。清中央政府以法律的形式确认《币制则例》的实施，决然以禁止地方制造铜元，集中于造币总厂的措施集中货币发行权，体现了中央限制地方财权的真实目标，这与以往屡次更改既定原则向地方妥协退让大不相同。但是这种“作为”却与争夺收入息息相关，清中央政府试图把地方收入据为己有。清中央政府的币制改革举措自然遭到地方反对，造成中央与地方的新一轮博弈。面对《币制则例》咄咄逼人的压力，地方政府采用既有权力进行应对。部分省借口度支部政策和经济需要脱节，要求发行铜元挽救市面。辛亥革命爆发后，清中央政府被迫再次放弃货币中央集权的做法，同意部分地区自行发行铜元。1911年9月27日，度支部批准江苏、辽宁铸造铜元平抑金融风潮。可见，清末中央与地方督抚之间在货币发行权上的博弈延续到清王朝的终结才告结束，但造成的通胀影响却延续到了民国初期。
晚清以来，清中央集权遭到较大程度削弱，货币发行权自然成为地方日趋觊觎的对象。尽管清中央政府采取了一系列措施尝试收回既已流失的权力，然则在地方尾大不掉的形势下，实际成效甚微，清中央政府被迫承认地方铜元发行合法化。在长达数年中，铜元余利虽然对弥补财政赤字，推动清末新政发挥了一定作用，但是当铜元过量发行后，最终导致其购买力下降和银钱比价失调。伴随铜元货币实际购买力降低，各种物资价格整体呈现上涨趋势，民众生活质量日趋恶化，各个阶层通过各自方式表达自身诉求。新兴的商人阶层利用商会积极参与治理，提出了维护本团体利益的要求，甚至与地方政府争衡。商会的作为体现了新型社会力量的崛起，并将对行将到来的社会大变革产生不容忽视的作用。
清末新政时期铜元的财政性发行具有深刻的历史原因。从表面分析，清政府各级财政亏空和中央财政支出向下转移构成地方铜元财政性发行的直接原因。然则，历史事件背后往往存在复杂的原因。清末铜元滥铸缘由也是清政府财政思想、财政制度不完全近代化的产物。清末中央政府财政思想依然存在浓厚的传统色彩，货币政策对财政的依附性依然很强。当政府收不抵支时，铜元铸币税成为弥补财政亏空的重要选择。与此同时，财政制度近代化水平相对较低又为铜元的财政性发行提供了制度基础。财政权力内轻外重的分配格局和清中央政府对地方造币权的承认，与财政体制近代化要求背道而驰，在保留财政制度传统色调的同时为财政赤字货币化创造了机制根源。因此，最后的整理虽表面上大大推进了清中央政府财政制度的近代化，但收效不大。
摘自《求索》2021年第6期，原文约12000字。
