【作者】桑兵，浙江大学历史学院。
【摘要】1901年9月，清廷应两广总督陶模奏请，谕令各省设大学堂，前因虽是戊戌变法期间康有为倡言在省会改书院为高等中学，却是混淆专门学的高等学与大学，令疆臣们进退维谷。袁世凯率先想出挂羊头卖狗肉之策，以大学的名义办中小学的正斋、备斋，化两难为两便。各省争相跟进，纷纷效法，上演了一出君臣之间心照不宣的闹剧。壬寅、癸卯学制拨乱反正，重回各省高等学堂的轨道。不过，作为普通学向专门学的过渡，来自日本特有的高等学堂究竟应该是一省教育的最高学府，还是大学堂的预科，直到民初仍然聚讼纷纭，摇摆不定。而各方就此展开的争论，对于时下平衡基础教育与高等教育的衔接，仍有借鉴作用。
一、戊戌变法与省级学堂的创意
中国传统的学校系统为国子监和府州县学，尽管后来人乃至专业研究者每每将其拿来和近代西式学堂体制相比附，其实二者形似而实不同，不可相提并论。传统学校与科举制相适应，没有统一的学习期限和层级递进的设置。在清代，科举制与政治体制相适应，行省并非一级行政区划单位，分地而治的各省督抚不过是皇权的分身，与分事而治的阁部府院内外相维。因此，清季变法之前，行省或直省一级，既没有专属学额，也不设专属学校。
在省一级设学堂或者说设省级学堂，始于戊戌变法。康有为认为，中国要想富强必须变法，变法要想成功必须开民智育人才。要在短期内强国，必须普及学堂，让全体国民受到正规教育。其《应诏统筹全局折》即上清帝第六书建言，变法要设制度局总其纲，其下设十二局。明确提出省一级要设立高等中学，与府州县的中小学以及京师的大学上下衔接，形成逐级递进的系统化完整学校体制。
在省一级兴办学堂，与直省地位的变化息息相关。咸同以后，直省的地位趋于稳定，作用越来越大，兴办洋务，包括派留学等，大都是以省为单位进行。随着职责的增加，必须相应地扩张权限，原来督抚不设属官，至此则衙署内的科房与衙署外的局处所相互配合，形成一套掌握实权的办事机构，督抚兼有所在地区行政长官的实体化倾向日趋显著。直省地位的变化，为省级学校的设置提供了必不可少的行政基础。
省一级办学更为重要的动因，还在于西式教育内在的需求。康有为为光绪帝谋划出来的“兴学至速之法”有二：第一是改寺庙为学堂，庙产充公；第二也是最主要的办法，则是改书院、义学、社学、学塾为学堂。康有为所说的办法，有三点值得特别注意：其一，回避了中国原有的学校是否改制的问题。这与变法不破旧而多创新的总体思路基本吻合。其二，西式教育的学制体系，有期限有层级，必须在既定的期限内于既定层级毕业，升入上一级，逐层递升，最终完成全部学业。而这样举国一致的体制，自然会联系到行政层级的设置，并与之相匹配。其三，在《应诏统筹全局折》中，康有为明确说京师立大学，各省立高等中学，府县立中小学及专门学，而《请改直省书院为中学堂乡邑淫祠为小学堂令小民六岁皆入学折》，因为不涉及大学立于京师的问题，高等中学和中学简称为高等学和中等学，容易让人产生混淆。
高等学校的特殊地位，没有新式学制整体观念很难认识准确，由高等中学改为高等学，一字之差，意思迥异，解读多了若干可能性，为几年后恢复新政重开变法时造成误会埋下了伏笔。
二、辛丑上谕各省设大学堂
1900年，经历了列强武力入侵的强力冲击，清廷痛定思痛，最终意识到已经不能照旧统治下去，不得不逐渐恢复戊戌新政的种种变革举措，还在“西幸”途中，9月间就在太原下诏求言。10月底，清帝后逃到西安，安顿行在后，慈禧迫不及待地于光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日）再度发布通谕变法，要求朝臣疆吏对兴学育才等要政各抒己见。鉴于以往“新进讲富强，往往自迷本始；迂儒谈正学，又往往不达事情”，清廷严令中外臣工，“酌中发论，通变达权，务极精详，以备甄择”。希望群臣公而忘私，实事求是，改弦更张，简任贤能，上下交儆。
清楚把握住帝后同心的旨意，臣子们纷纷提出各式各样的变法主张，尤其是那些本来就赞成变法，并且已经在实行的督抚，趁机系统建言。光绪二十七年五月二十七日，张之洞、刘坤一参考古今，会奏《变通政治人才为先遵旨筹议折》，即变法自强第一疏，首先抓住育才兴学的当务之急，提出设文武学堂、酌改文科、停罢武科、奖劝游学等四策。
变法自强第一疏关于学堂的设置办法，已经是成竹在胸，包括各层级和各方面的通盘规划。其主旨是要在十年之内，分阶段用学堂教育全面取代科举考试。关于高等学校一级，确定设于省城，分为七门，所设门目与京师大学校完全一样，分别仅仅在于后者学业“又益加精”。所收学生的资格则必须是中学校普通学毕业。这样的规定及其描述，难免让人产生高等学校不同于中学校，而与大学校属于一类的联想。
张之洞、刘坤一的变法自强第一疏关于高等学校与大学校的表述只是无意间有些含糊其辞，光绪二十七年正月两广总督陶模与广东巡抚德寿联名奏请变通科举折，则直接将大学一级下移到了省会。
光绪二十七年八月初二日，清廷下了一道上谕，通令将各省所有书院改设大、中、小学堂。这份上谕的内容，可以与陶模、德寿的联名奏折相对应。除了联名奏折，无论是章奏还是各种社说、文章，迄今为止尚未发现其他在各省设立大学堂的公开建言。由此可以推断，这道上谕很可能是建立在陶模、德寿的联名奏折之上，只有这两份谕折，要求各省设大学校，而戊戌变法期间康有为的主张和张之洞、刘坤一的变法自强第一疏，在省会或省城都是设高等中学或高等学校，即使简称高等学，实际上也属于高中，而不能等同于大学。由于材料有限，既不得而知陶模、德寿等有何依据确定省城可以各自设立大学校，也无从判断清朝帝后是否就此与朝臣协商斟酌，所能明确的是，这一道发自西安行在的上谕传递到各地，令本来就因为应对乱局而焦头烂额的督抚们更加头痛不已。
三、袁世凯的山东变通
接到清廷的上谕，督抚们一时间不知如何应对。因事出仓促，上意难违，既不能质疑圣旨，也无法照办落实，左右不是，进退两难。
光绪二十七年九月二十四日，山东巡抚袁世凯打破沉寂，率先奏陈试办山东大学堂章程，积极回应朝廷的旨意。袁世凯的表态，看似展现了对谕旨的衷心拥护和积极响应，却为接下来的转圜有所铺垫，提出办法、条规、课程、经费等四项试办章程，进一步阐明设学办法，一举破解了圣意难违和力所不逮的两难困境。
首议之项曰办法，也最为关键。各省目前并没有办大学的条件，既然朝廷有旨，也不能不办，权通之道，一面挂出大学堂的招牌，以示遵旨，一面在大学堂里以备斋、正斋的名目办中小学堂。至于真正大学层级的专斋，因为无所取材，暂时有名无实，等到正斋学生毕业，再办专斋。如此一来，进退两难变成上下两便，君臣都感到如释重负。关于具体实行，还有进一步的讲究。至于目前，还在创始阶段。《山东省城试办大学堂暂行章程》进一步提供了办学程序的详情。可以说，袁世凯其实是画了一张大学的大饼，实际上却是设立中小学的课程，而先从小学（备斋）办起，待备斋学生毕业后，升入正斋（中学），等到正斋学生毕业，才有可能开办相当于大学的专斋。只是不用中小学的名目，改称备斋、正斋，不得已的退而求其次，就被说成是办大学的预备。
至于省立大学堂学生的出路，正斋学生将来毕业后，由总办、总教习考取优等发给凭照，考入专斋者应升入肄业，愿赴北京大学堂肄业者禀由巡抚咨送，愿充教习者，或赴本省各府、州、县学堂，或赴他省学堂，愿就他项职业者，悉听其便。照此办法，省级大学堂已经是最高层级，所以学生毕业后将就业为官，而不会继续更高一级的学业，与京师大学堂没有制度性的程序关系。这也使得全国统一的学制体系出现紊乱。
袁世凯的妙招，其实就是偷梁换柱，名正言顺地挂羊头卖狗肉，只是这一来刚好既遂了朝廷的意，又顺了督抚的心，君臣自然是皆大欢喜，于是各省大学堂纷纷开张。
四、各省争相仿效
接到袁世凯的奏折，清廷一块石头落地，光绪二十七年十月十五日，上谕政务处，请饬各省仿照山东办法，速办学堂。至此清廷心知肚明前次谕令让各省进退两难，袁世凯所定山东办法，先于省城以大学堂名义办中小学堂，能够一举变两难为两便，各省再无推脱延宕理据，于是要求各省立即仿照举办。
十天后（十月二十五日），政务处、礼部以刘坤一、张之洞等人电奏及袁世凯奏折为参考，遵旨奏陈核议学堂选举鼓励章程，规定学堂作育真才，既要优其进取之途，又须防其登进之滥。虽然这些章程办法没有明确各省大学堂与京师大学堂的差异，但各省大学堂毕业后还要择优送入京师大学堂，应试之外还有继续深造可能，则各省大学堂仍有京师大学堂预科的性质。
袁世凯的奇招得到朝廷上谕的加持，一场君臣联手的好戏堂而皇之地登台上演。袁世凯的办法，不仅为朝廷解了套，更让各省督抚脱了身。接到新颁上谕明令，各省督抚一改往日的徘徊观望，纷纷行动起来，以示积极响应。
光绪二十七年十一月初七日，清廷饬各省仿照山东办法速办学堂的谕令发出２２天，推行学堂选举鼓励章程的上谕颁发仅１２天，护理陕西巡抚李绍芬就奏请“建立关中大学堂”。陕西学政沈卫又会同陕甘总督崧蕃、护理陕西巡抚李绍芬，奏请该省归并书院开办学堂事宜。此前他已与李绍芬将陕西省城应设大学堂之事会同覆奏在案。于是进一步筹划加码多设大学堂。紧接着，江苏、江西、浙江、福建、河南等省督抚学政陆续奏报所在各省开办大学堂事宜。
尽管各省已经陆续动作起来，可是之前的消极迟缓让朝廷大为不满，光绪二十八年二月初二日，清廷再度谕令各省官员，妥速筹划学堂，并将开办情形详细具奏，措词相当严厉。朝廷一再严词督催，督抚们只好快马加鞭。
五、方向各异的再调整
清廷要求各省办大学堂的旨意，各省官员明知不妥，也只能阳奉阴违，不敢公然挑破。逃亡海外的梁启超写了《教育政策私议》一文，直言朝野上下在兴学一事上胡作非为。
梁启超揭开皇帝的新衣，涉事的各省官员当然无法接茬。不过，按照袁世凯所定山东办法，虽然化上下两难为两便，以至于各省争相仿效，毕竟只是依据山东一省的情形制定，并未虑及各地差异。各省在遵旨仿行的大前提下，有的也根据不同的条件情势，再酌情进行调整。
湖北在湖广总督张之洞的主持下，办理学务历来较为积极，不仅创设了多所各类新式学堂，还于总督衙门设立学务处一所，专门负责兴学之事。光绪二十八年四月，遵照上谕，拟将两湖书院改为两湖大学堂，由学务处总办王同愈兼充两湖大学堂监督。由于该省新式学务基础较好，因而准备同时设立文武普通中学和高等、普通小学堂以及师范、工艺、方言、农务等专门学堂，还要另设武高等学堂，所以两湖大学堂一开始就旨在教授“高等专门之学”，学生从两湖、经心、江汉三书院当中择优录取。升允接任陕西巡抚后，重新定位办大学堂的方针，同时开办陕西武备学堂，等于大学堂已经升级为专斋性质。
山西大学堂兴办缘起与其他各省完全不同，因而办学方针、学堂定位以及程序办法也大相径庭。
六、壬寅学制改回高等学堂
袁世凯的山东办法，只是暂时性的权宜变通，没有根本解决各省设大学堂在学制体系中的地位问题。
各省虽然仿照山东办法设立大学堂，可是依然做法不一，尤其是课程设置，既有程度不同，也有设科差异。如此五花八门，势必影响毕业生的进取以及学务的普及推进。因此，一些省份在奏报大学堂办理情形之时，已经提出由掌管京师大学堂的管学大臣张百熙统一制定各级学堂的学科课程。光绪二十八年三月二十四日，四川学政吴郁生专折奏请颁定学堂课程，以一学术而兴人才。吴郁生奏请饬下管学大臣张百熙核定大中小学堂各等课程，奏颁各省，准其奏调京外通知学务人员以资襄助，并咨商通知学务之疆臣悉心参酌。张百熙一直热衷学务，早在广东学政任上，他就注意到光绪二十六年十二月初十的上谕，并于次年上疏条陈变通科举、广建学堂诸事。
其实，吴郁生等人划一学制课程的意见已经在落实之中。在张百熙的认识中，属于省学堂的高等学堂相当于大学堂预科，而不是大学堂，其学生的培养，包括学习期限、课程设置及毕业后升入大学堂的办法，与大学堂预科一视同仁。在省高等学堂卒业后，才能由管学大臣择优升入大学正科。此前各地办学成绩最佳的湖北等处，学生程度也仅仅相当于普通中学即初中，所以即使进入京师大学堂，也要经过三年预科，才能升入正科。张百熙的学制设想，完全贯彻到他主持制定的学堂章程之中。光绪二十八年七月十二日，经过数月拟订协商，管学大臣张百熙进呈京师大学堂、高等学堂、中学堂、小学堂、蒙养学堂等章程，加上《考选入学章程》，一共六份。当天即准奏照办，颁行各省。是为《钦定学堂章程》，所定学务规制，习称壬寅学制。
按照《高等学堂章程》，高等学堂作为中学到大学的过渡，地位予以明确。在非省会的繁富府厅州县以及通商大埠，也可以创设高等学堂。照此章程，各省省会所立应为高等学堂，高等学堂是为中学毕业后准备升入大学者而设。如果小省实力不足，可以先设一所中学，作为高等学堂的预科；而大省将来功课程度真的足以与大学相同，高等学堂可以改称大学堂。但要名实相符，而且需十年之后。也就是说，在张百熙眼中，先前各省所设大学堂其实是名不副实的。《京师大学堂章程》规定，作为京师大学堂学生的取材之所，各省高等学堂层级只能在其下。
钦定学堂章程出台后，有的省份一方面仍然依据前奉仿照山东省筹议章程办理等谕旨，一方面又主动往钦定学堂章程的规定靠拢。
七、延续的争议
张之洞《筹定学堂规模次第兴办折》出奏时，尚未接到钦定学堂章程，二者所拟规则异同互见。朱批交由管学大臣议奏。张百熙的议奏，说明日本何以要设高等学堂而欧美没有，在这方面，他与张之洞其实并无分歧。所以，虽然不久在张之洞的主持下对壬寅学制加以修订，可是关于高等学堂的定位，较壬寅学制更加明确。
相较于壬寅学制，癸卯学制关于高等学堂取消了各种变通的可能性，不过还是根据学制尚未健全的实情保留了一定活动空间，即如果招收不到合格学生，可酌量变通，选品行端谨、中国经史文学确有根柢者，先补习历史、地理、算学、格致、图画、东语、英语、体操各种普通学一年，然后升入高等学堂正科学习。但同时规定“此例于学堂开办合法五年后即不行用”。
张百熙对于张之洞的《筹定学堂规模次第兴办折》中高等学堂毕业生出路去向的说法异议较大。他认为，张之洞原奏高等学堂三年毕业后，学生派往东西洋游历一年，与送入京师大学堂肄习之例不相符合。京师大学堂为全国风气所关，而高等卒业尚未至最高程度，不能戛然中止。应按照钦定学堂章程规定，卒业后送入京师大学堂肄业。奏定学堂章程于此没有专门说明，但既然确定为大学堂预备科，则去向不言自明。而且《奏定大学堂章程》也规定，“令高等学堂毕业者入焉”。
张之洞关于高等学堂毕业生去向的说法，显然与各省设大学堂的上谕有所关联。癸卯学制的颁行，并未为高等学堂的地位属性争议画上句号，只不过争议的焦点不在大学还是高等。辛丑各省设大学堂上谕的颁布，实际上可以说是一次乌龙事件。而山东等省的响应变通，则是上意不可违之下的不瞒天而过海之举，君臣心照不宣，上面留了面子，下面有了里子。拨乱反正的结果，是回到高等学堂的原位。可是，和直省的地位属性长期模棱两可一样，省级学堂的地位也一直存在争议，摇摆不定。
西式教育分为普通教育与专门教育两级，中学以下为普通教育，高等以上为专门教育，从普通教育到专门教育的过渡，日本为独立的高等学校。缪荃孙考察日本学务后，对日本各级学制及其成效有概括性总结。
日本的高等学校具有相对独立性。清季兴学，模仿日本，参酌国情，一开始就有注意于高等教育即办大学与注意于普通教育即立小学两种主张。
钦定和奏定学堂章程关于高等学堂都明确定位为大学预科，考虑到中国的实情，又给予酌情变通的空间。例如是否分科，如何分科，都不能完全按照标准。虽然确定将来要朝着大学的方向发展，变通的时间也有具体规定，以防一直权宜下去。可是既然设在各省，各方面就有适合本省需求的考量。加上中国各省发展程度相去甚远，教育也会受此制约。高等学堂毕业生的质量不能满足大学的需求，成为广受诟病之事。民初延续反清意识，许多不如人意的政务都归咎于清廷。陆费逵就指清季办教育，成效未睹，窒碍纷如，突出表现是学制不善，年限太长，重复冲突，并上升到“恶政府之毒我未来之国民也”的政治高度。尤其是对中学后段与高等重复，而且强分文、实，导致学科支配、升转困难而深致不满。所拟学制系统即取消高等一段。严词批判之下，壬子癸丑学制果然取消高等学堂，改由大学设预科。
定案并未结束争议，几年后周春岳的《大学改制之商榷》，虽然没有为高等学堂进行辩护，却不以大学设预科为然，而主张增加中学年限。蔡元培详细比较了英美日和德法等国学制的异同，认为各国的中学都包含高等普通学和高等专门教育之预备两种作用，德法年限较长，是因为两种作用兼有，而中国、日本偏重高等普通学，所以年限较短，另于大学设预科（中国）或另建高等学堂（日本）。两者各有所长，后者较为便利。因为中学、大学录取人数相差巨大，大学预科课程编入中学，不便于不入大学者。加上各地中学程度不齐，毕业后不能直入大学，中学经费出于地方，大学经费出于中央，均以大学设预科为宜。
这番道理落实下来，还是争议不断。１９２２年制定的壬戌学制，确定既不单设高等学校，也不设大学预科，并且认定高等学校只供大学预科之用是日本学制的缺点之一。同时明确划分高等专门属于高等，高中属于中等。胡适赞成大学及各种高等专门学校不设预科。不过，他又主张各省高中教员的水平待遇，应当严格，使之相等于大学预科。
清季民初，中国的知识与制度呈现转型的密集期，古今中外各种因素牵连纠葛，很容易造成误读错解，各省大学的缘起，即其典型个案。澄清１９０１年各省建大学堂一事的来龙去脉，有助于避免望文生义的误判，并且继续以讹传讹。更为重要的是，由此可以弄清楚清季高等学堂的归属及其地位几番变动的前因后果以及由普通学到专门学转折过渡的左右为难。属于中等教育的高中要兼具大学预科的实力，民国时只在文史等科才有适当的师资和生源。而高中水平的差异，使得大学的考试录取方式长期在各校自主抑或联考乃至统考之间摇摆不定。后来各省大学相继诞生，虽然减轻了高中承受的压力，但又带来新的问题。时至今日，地区平衡、教育公平与择优取材之间如何规定，仍有相当难度。而高中归属基础教育，脱离大学预科的取向，导致学生未能主动与高等教育相衔接，大学招考实际上是以中学教学为凭据，而不以大学需求为考量。随着高等教育的普及化，大学越来越带有高等学校的痕迹，使得学生的独立自学能动性明显延后。由此产生的问题，影响广泛且深远，值得教育界和全社会认真思考。
摘自《清史研究》2022年1期，原文约33000字。
