【作者】张亦冰，中国人民大学历史学院。
【摘要】五代宋初，朝廷为有效掌控地方财政支出，曾屡次厘定幕职、州县官员额，并规定其料钱标准。与此同时，朝廷尽量保障幕职、州县官料钱收入水平，避免民户负担过重，以维持官僚队伍与官民关系稳定。因现钱缺乏，幕职、州县官料钱多折支实物，但各地钱物比价不同，朝廷很难在规定折支比例、比价的同时，达致上述目标。后汉及宋初，曾通过设置俸户，变易折支物为现钱等方式，改善官员待遇，但往往造成民户滋扰。最终，宋太宗朝废止了俸户制度，并在规定料钱“半支见钱”的同时，命各州以时估折支，将折价定估权下放各州。朝廷财政集权的制度意图，在实践中面对种种制约，经历诸多调整，最终在各方互动中形成较务实的实施办法。
一、料钱支给范围与数额的形成
中央政府欲掌控幕职、州县官料钱开支，原则上须确定其员额编制，并统一规定各官料钱数额，而其基础则在于中央政府掌握州县官除授权，并以系省钱物支给料钱。因此，五代宋初幕职、州县官料钱数额演变，不仅关乎国家财政状况，更与人事管理制度调整紧密相连。
唐代州县官由吏部任命，其料钱来源在武德至开元间几经变化，直到开元后期，确立了户税支付之制。建中元年（780年）推行两税法前，中央派遣黜陟使，厘定了诸道幕职、州县官定额与俸禄标准，并在两税三分时根据诸道州县支出定额，划分了相应的留州与送使额，同时允许诸道对三分定额外之收入圆融支用，自行应付，中央政府并不直接干预。但诸道幕职、州县官料钱实际支出数量多不依中央规定，而是据各地两税征收状况调整。换言之，诸道幕职、州县官料钱支给，并非尽由省司钱物供应，中央亦难监管。
五代系省钱物范围逐渐扩大，管理亦渐趋严密。自后唐起，朝廷即着手规定系省钱给料的幕职、州县官范围与料钱数额。后唐同光二年（924年）四月，经吏部三铨奏请，朝廷重定四京以外各州判司、录事及各县官员额；当年八月，租庸使孔谦进一步规定系省钱物支付料钱的具体对象。至同光三年二月，租庸院审查各州所供“事例文帐”，发现诸道州县官及防御、团练副使、判官等料钱额与“旧来支遣则例”不符，且折支标准不一，租庸院难以“勘会”。为使租庸院掌控各地财政支出，以便减省国计，孔谦遂全面厘定幕职、州县官料钱的给付对象、数额与支付方式。租庸院首先厘定三京、诸道州县官及防御、团练副使、判官的料钱和衣粮数额，并规定其支付方式均为“贯文实”，即实支足额现钱，不经折支、除陌。此外，明确将防御、团练推官、巡官以及刺史州军事判官排除出系省钱物支给料钱的范畴，各处若行辟署，其料钱须本州长官圆融支给。至此，由系省钱物供应料钱的幕职、州县官范围，料钱数额以及支付方式基本确立。此后不久，租庸院又拟定了“新定四京及诸道副使判官已下俸料”之制，其内容大体包括两方面：其一，规定诸节镇、四京僚佐中，由系省钱物供应料钱之范围与员额。其二，厘定上述官员给俸内容、数额标准与支付方式。朝廷基本依从租庸司建议，仅将观察支使补充入系省钱物给料范围。
同光三年租庸院所定料钱之制，被称为“省司则例”，其意义主要体现在以下方面：其一，该则例明确了系省钱物供给料钱的幕职、州县官对象和员额。其二，该则例规定了州县官料钱额与支付方式。此举既能保证官员收入，更使得中央得以有效掌控各地财政收支，避免诸道州县私自挪用系省钱物或擅行征敛。值得一提的是，这一时期由孔谦主持的租庸院，在地方财政管理方面相当强势，多不经藩镇使府直接向诸州下达指令。
由于同光三年则例并未涵盖全体幕职、州县官，此后各朝曾以该则例为基础，对系省钱物支付料钱的官员范围略作调整。综上，自同光三年至北宋乾德四年（964年），随着中央除授与系省钱物给料官员范围扩大，朝廷对于幕职、州县官员额与料钱标准的规定也逐渐完善。孔谦虽于同光四年获罪身死，其所定财制亦被诬聚敛而多遭罢废，但“惟有定官员、减俸之事因循未革”，为此后各朝继承，成为料钱制度调整的基础。
二、料钱支给方式的调整与反复
朝廷以系省钱物供给州县官料钱，并规定支给对象范围与钱数，原则上得以掌控诸道幕职、州县官料钱开支总数。但实际情况并非如此简单。唐前期，州县虽依各地“时估”买卖，但中央支度国用、财政收支一般以实物计账，钱货比价对中央财政管理影响尚不突出。唐中叶，随着两税法中税钱立额而折征实物，钱币的财政核算单位作用愈发突出，如何根据钱货轻重变化，调整财政收支折价，遂成为朝廷瞩目的问题。受行政技术限制，朝廷无法全面掌握各州钱物比价，只能规定一般原则。唐宪宗元和四年（809年），朝廷财政控制力增强，试图厘定外官俸料标准，并以半钱半物，且折支以半实估半虚估的“省估”支付。但省估较时估为高，有损外官收入。唐后期中央集权削弱，外官复以实估（时估）给料，其收入也高于省估折支的京官。
根据同光三年省司则例，幕职、州县官料应由系省现钱全额给付，但该制度与国家财政实际状况不尽相符。五代政权钱币铸造极少，供应不足，且长期面对财政压力，同光三年省司则例施行“未几半年，俸复从虚折”。后唐至宋初，朝廷仍长期维持料钱折支之制，其对料钱折支方式的调整，大体经历了三个阶段：第一，为后唐天成以降及后晋。第二，为后汉三司使王章主导下，朝廷针对料钱支付方式的全面更张。北汉朝廷一方面通过中央统一“抬估”掌控官物实际折支数量，减省系省钱物支出；同时通过设置俸户，将州县民户之科配制度化，以维持幕职、州县官现钱收入。但州县官依托户营收钱物的具体方式，则非朝廷所能掌控，难免法外征敛，加重俸户负担。第三，为后周、北宋围绕料钱折支与俸户设置的反复调整。
综上，五代至宋初，朝廷对于幕职、州县官料钱支给政策长期摇摆反复，大体经历了三个阶段。在后汉将折价定估权收归中央后，朝廷主要调整方式有二：一为直接支付现钱，二为中央定估折支。在各州现钱不足的情况下，料钱直接给现钱很难实现。中央为有效掌握财政支出情况，多倾向于规定折支比价。但若采用中央定估折价，官员实际料钱收入往往受损，难免科配民户以取现钱。为保证中央任命的幕职、州县官待遇，同时避免官员私自科配民户，贪墨滋扰过甚，朝廷只得为官员专设俸户，由其负责将料钱折支物易为现钱。后汉乾祐三年（950年）、北宋乾德四年（966年）朝廷两次设置俸户，虽为无奈之举，但也说明了该制度的务实性：在现钱不足的情况下，以俸户贩易折支官物，筹措料钱，不但有利于提高官员收入，便于朝廷掌控支出官物数量，且不致增加财政开支；而俸户负担虽重，但不须承担州县杂役，初亦尚堪承受。
三、料钱折支比例与折价的确立
宋初重置俸户，提高了幕职、州县官待遇，但也引发了诸多社会问题。俸户不再承担差役，州县必得转嫁他户，这无异于加剧其余人户的负担。在市场不发达、粮价多波动的情况下，要求俸户每月将农产品交易为现钱给纳，本身即是极大困扰。此外，官员往往额外科配俸户。可见置俸户难免败坏吏治，恶化官民关系，对于亟待巩固社会秩序、稳定统治的新兴王朝而言，绝非长久之计。
开宝九年，宋太宗即位次月，即下诏更张太祖旧制，停罢俸户。此昭旨在昭示新君仁德，但影响颇为深远，此后宋廷再未重置俸户。值得注意的是，宋廷一方面停罢俸户，同时又允许官员出卖折支官物，贩易现钱，但规定出售官物后所得现钱为料钱额七成，意图对出售官物收益总额加以约束。这在某种意义上体现了北宋中央政府的无奈：为了减少对财政与社会的不利影响，需停止俸户制度；而为使领取折支官物的幕职、州县官收入不致过于不均不足，宋廷不得不接受其货鬻官物以易现钱这一现实，并将其制度化。但幕职、州县官料钱尽数折支后，三司定估远高于时估，导致官员所得官物过少，自行贩易后收入根本无法达到料钱额的七成。
为弥补幕职、州县官失去俸户后的经济收入，宋太宗着手调整料钱支付方式。或因东南铜钱产量逐渐增加，宋廷提高了料钱支给中的现钱比例。更重要的是，朝廷同时允许各处以时估折支官物，其目的即在于保障幕职、州县官收入。在现钱难以全支，中央定估难免损害官员收入，科配民户又易激化社会矛盾的情况下，宋廷终将折支定估权下放诸州。此后，料钱中现钱比例虽有所调整，但料钱依时估折支之制再无变化。
需要强调的是，宋太宗此时放弃中央定估，并不意味着财政管理权的削弱。相比五代使府专擅定估，随着太平兴国二年藩镇“支郡”直属京师，中央可直接掌握各州政务信息并下达指挥；加之幕职、州县官全由中央除授，各类课绩与印纸、历子制度逐渐确立，央地人事关系也发生了根本性变化，朝廷实现了对州郡行政的全面、直接监管，时估拟定亦不例外。宋廷在不直接定估的情况下，试图通过设官监督与文账申省审核等手段，维持时估折支规定的落实，进而实现对幕职、州县官料钱折支的监管掌控。
至于时估折支之制何以能在两宋长期维持，则与时估本诸市价的性质及其在国家财政中的广泛运用密不可分：一方面，宋廷规定民户两税折变，均以“纳月上旬时估中价准折”；另一方面，宋代官司自行户配买物资，亦被要求以时估支付。如此一来，地方财政收支各层面，原则上均以时估为比价，这既使得财政折价与市价不致完全脱离，同时也约束着诸州官员定估比价：倘若高抬时估以减省料钱支费，则有损当地税赋折纳收入，且增官府采买开支。
综上，在国家财政现钱不足、“钱帛兼行”的年代，朝廷统一折支比价及设置俸户等尝试，均难以适应地方社会现实，易激发官民矛盾及其他吏治、社会问题，也导致其掌控力难以抵达财政收支流程的末梢。但当宋廷面对诸多限制，放弃中央统一定估，其仍可通过协调收支估价，并依托得力的人事、财务监管手段，实现对各州系省钱物支出的掌控，从而以更灵活务实的方式达致财政集权的目的。
五代至宋初，随着幕职、州县官人事除授权收归中央，由系省钱物支给料钱的官员范围亦在扩大。朝廷为实现对系省钱物的全面支配，除了规定料钱具体数额标准，更试图将管控触角延伸至钱物收支末端，相关制度更易不休，造成的社会经济问题也反复出现。在财政“钱帛兼行”、中央财政又无力全支现钱的情况下，为防止地方擅自抬抑估价以致难以监管，朝廷倾向于规定折支“虚估”比价。但此类政策难以适应各地物价差异，导致享受同一料钱标准官员的实际经济待遇差距甚大，其为保证收入水平，甚至通过对民户配卖、放贷等法外征敛手段，将料钱折支物易为现钱，影响了地方财政管理与社会秩序。为了提升幕职、州县官待遇，缓和官民矛盾，稳定社会秩序，后汉及北宋朝廷均曾设置俸户，试图将折支官物交易制度化、规范化。但民户每月货物易钱，同样负担极重，易生滋扰且侵占差役，不论从社会稳定还是地方财政角度来考虑，均难以长期维持。最终，宋太宗朝确立了“半给现钱，半折他物”的折支比例，并在提升官员现钱收入的同时，改以时估折支官物，将定估权下放各州。此后，北宋幕职、州县官料钱支付方式基本保持稳定，再无整体变化。
由此观之，纵使不考虑政府行政能力、官员素质等问题，部分以集权为目的的制度规定本身即缺乏合理性与普适性，而政权肇基与巩固过程中必然面临的政局波动、人事安排与社会稳定等问题，也会影响其执行的方式与效果。如果说中晚唐朝廷无法实现外官“省估”折支，是囿于对地方控御能力不足，北宋朝廷最终放弃中央定估，多少体现了传统国家行政技术面对社会经济复杂局面的无奈。但相比此前各朝，官僚人事管理制度的严密，政令下达、信息申报系统的完善以及财政资源的增加，为北宋王朝制度调整提供了新的机遇：依托直达州郡的人事、财务监管与行政指挥体系，加之钱监复产增铸带来的铸币量提升，宋廷得以通过提升现钱比例，设官兼临，审核文账，协调财政收支折价等方式，以更务实的方式在料钱管理制度中落实其财政集权原则。宋太宗的上述措置，之所以能长期维持，与其说是权力分化，毋宁说是朝廷经过与地方官民长期互动，最终在实践中形成各方可接受的实施途径。
摘自《中国经济史研究》2022年第2期，原文约18000字。
