【作者】陈侃理，北京大学中国古代史研究中心。
【摘要】秦汉国家在自然聚落的基础上划分行政区“里”，选任里吏，辅助官府统治基层社会。秦在灭六国的过程中，改变以社会自治领袖为里吏的传统，规定里典、里老原则上由无爵年长者出任，以期消除民间秩序对官僚行政的阻碍。这一举措导致国家与社会之间产生激烈冲突，加速了秦的灭亡。汉初调整政策，设置三老官属，有意扶植、利用社会领袖。但里老一职被废除，三老官属人数有限，影响力无法深入里中。西汉中期兴起的循吏政治，推动在里中增设“父老”一职，并使之成为通制。里父老却迅速偏离原定的教化职能，转而负担诸多日常杂务，趋于差役化和卑微化。此后，里吏与社会领袖事实上趋于分离，使得汉末魏晋的国家难以有效控制基层社会。
一、“里吏”问题
厘清“里吏”概念时应该说明里吏问题涉及的各项因素；然后比较秦统一前后的法律规定，揭示里吏选任原则的变化，分析其原因与后果；接着聚焦汉代的里吏父老，指出它与秦之里老的差别，论述其设置背景和职务演变；最后说明里父老担任者身份的变化及其所反映的社会变迁。此外，本文还始终关注这样一个问题：里吏和基层统治的历史变化与秦汉治乱兴衰之间存在什么样的联系？
所谓“里吏”应该就是里中典、老一类的人物，汉代则有里正、父老等。他们由里中推选、县廷任命，有一定职权，但不列入国家官吏编制，也不享有正式官吏应有的薪俸和升迁途径，可知并不被当作真正的吏。里吏非吏，当时却习称之为“吏”，说明他们被视作官府的传令、办事员，处在官僚行政体系末梢。统计户口、征发赋役等日常行政事务，离不开基层社会中的“内部人”，需由他们担任里吏来协助完成。
那么，里吏由什么样的社会成员来担任呢？不难想象，里吏的产生是一个双向选择的过程：一方面是国家选择什么人来担任里吏，另一方面是什么人愿意出任里吏。担任者在基层社会中地位不同，自然会影响国家基层统治的效果；而担任里吏，获取官方身份，也会影响人们在社会中的地位。这是国家制定政策时要考虑的问题，也是里吏人选个人所面临的问题。在这样的双向选择中，双方的博弈使得政策方向和人群趋向发生阶段性变动，而统治理念和社会结构的变化，也会波及里吏选任。秦汉时期的里吏选任，需通过中国古代中央集权制国家的统治原理与基层社会自治秩序之间的张力来理解，但不应该将两者绝对化。
二、秦律所见里吏选任原则的变化
最晚到秦灭六国前后，秦律已经重新定位里吏的属性，改变了国家统治和里中自治秩序之间的关系。陈伟、符奎、水间大辅等学者分别对这条律文作过考订和解释。下面参考他们及此前学界对里和里吏制度的研究，归纳出秦代里吏设置和选任制度的主要内容。第一，秦代里吏有典、老二职，分工有所不同。里典之职比老更为基本，不可或缺。典、老通常共同对里中的户口、赋税、治安警戒负责。第二，典、老由里人推举同里居民担任，通过乡啬夫上报，由县级长官除授。第三，典、老推选标准相同，都应由年长、无爵的平民男子担任，需有一定办事能力，对财力则未见明确要求。
综上可见，秦统一前后制定的法律规定典、老由县廷任命，并将人选限定在里中地位较低的阶层。它所体现出的里吏选任原则，不仅不偏向由血缘、财产等因素造成的往往拥有爵位的社会领袖，而且明确将有爵者排除在外。此时，秦有意不让行政统治与乡里原有自治秩序接榫，而要在两者之间造成错位，以迫使社会就国家之范。
三、秦灭六国与里吏选任新政策
从岳麓秦简中律令写定的时间推测，里吏选任原则变化很可能发生在秦灭六国过程中，其原因也要在兼并战争的历史背景下理解。等到六国尽灭，“不乐为秦民”的人们“无所逃于天地之间”，秦不得不直面如何对待六国遗民的选择题：是依靠原有统治阶级维持旧秩序；还是撇开他们，重构政治、社会的新秩序？秦廷的选择偏向后者，致力于在六国故地破旧立新，迅速推广秦法秦制。为此，秦一方面在郡县官吏层级大量任用秦人，一方面在乡下里中着力提拔新人。新情况不仅出现在六国故地。秦的兼并战争需要尽可能多地调取国内人力、财力资源。为了在确保国家机器极速运转的同时防止秦民变乱，也需要强化基层统治。里吏制度的变化适应了这个新形势。
秦在里吏任用上有意避开地方豪强，推行里吏与帅豪分离、行政权能与社会性权威分离的新政策。这套制度设计自有其逻辑，但一旦落实下去，就不可避免地与里中原有自治秩序发生纠葛，从而产生偏差。一方面，地位低微的里吏既无法代表里中利益，又缺少权势来克服里中秩序对官府措施的阻力，无论是征收赋税还是维持治安，都会困难重重。另一方面，基层社会自治力量受到官府压制，但当这种力量试图溢出体制而发挥效能时，位卑力弱的里吏又难以与之抗衡，无法有效帮助官府维持统治。行政秩序与基层社会自治秩序的错位，在两者之间形成张力，最终酿成不可遏抑的动荡。
四、里吏制度与里中自治秩序的张力
战国末年以降的秦有意抛开乡里自治秩序，利用官僚行政体系实施直接统治，力求皇权深入乡、里，直达家庭和个人，为此设计了自上而下笼罩一切的官僚统治体系。这套体系将里吏从共同体秩序中剥离出来，试图依靠严刑峻法抑制人性之恶，驱使里吏为官府之差役，奉法从事，一面榨取民力，一面维持长治久安。然而，新里吏制度遭遇到两方面困难：一是里吏的卑微化削弱了里的行政机能，二是里中原有自治秩序仍然具有力量。
五、里老的罢废与三老、父老的设置
相比秦代里吏制度，汉代沿用了里典（或称里正）的同时，变化主要表现在“老”的罢废和“父老”的设置上。“父老”一词至少具有两种含义，一是泛指高年有声望者，也是地方自治秩序中的领袖人物；二是特指官方设置或指定的里吏，即“里父老”。这里要特别提出的是，汉代里父老并非秦代里老的延续，而是另一种统治理念的产物。考证汉代里置父老的制度确立于汉宣帝时期，意在说明汉代的父老制度不是直接从秦继承过来，而是西汉中期以降循吏政治的产物。循吏政治重视教化，而教化需要借助父老与基层社会之间的紧密联系，因而在一定程度上容忍这种两面性，使其在官民之间发挥“润滑”作用。这是汉代以父老为里吏的出发点，在理念上截然不同于秦代的“老”。
在教化政治的理念下，基层社会中父老被官僚行政体系吸纳为里吏，与里正相配合，构成汉代国家控制基层社会的左右手。父老不在县乡官僚之内，又比照三老官属那样获得礼遇，跟里正区别对待。里正虽保持庶人身份，但受官僚体系驱使更甚。两类里吏中，父老重德望，里正重事干。两者相辅相成，在基层统治中体现了“霸王道杂之”的汉家法度。
六、父老职务的演变及其差役化
黄霸设置里父老的本意，是选任地方社会领袖承担教化职能。可是一旦父老成为里吏，所承担的职务实际上已经超出教化，而接近于里正。到了西汉后期，父老可能还保留一定教化职能，但在差役性事务中已经扮演起甚至比里正更为重要的角色，比如为本里居民出行、移徙提供担保，参与征收、清点、移交赋税，等等。然而，这对父老来说并不轻松。他们承担了新任务之后，不免受到官僚体系更加严格的管控督责，教化职能削弱而差役色彩加重，滑向与秦代里吏相似的处境。于是担任父老成了苦差，民间甚至为此自发组织结社，给予补偿。著名的“侍廷里父老买田约束石券”，正反映了东汉前期的这种结社。石券立于汉章帝建初二年（公元７７年），而结社时间则早在明帝永平十五年（公元７２年），属于东汉承平鼎盛时期。侍廷里居民２５人集资买田８２亩用于互助，约定无偿借给集资人中担任父老者，允许其享受土地上的收成，故名“父老僤”。父老僤反映了父老差役化的中间阶段：担任父老者还出自中产以上之家，里中社会力量仍在发挥作用，试图为担任父老者提供补偿。但自发补偿机制终究不能阻挡父老的差役化和卑微化。
回顾两汉里吏父老的设置和职务、地位的变化，可以看到如下历史过程，黄霸选置父老、颁行条教的政策，有明显的儒家色彩，意在让乡里社会的领袖在基层统治中为人师表，辅助长吏推行教化。但当父老成为国家通制之后，其职务中的教化功能反而遭到削弱，蜕变成为受制于官僚行政体系的差役。
结语
战国秦的基层社会统治，借助民间自治秩序，任用聚落中自然产生的领袖人物为里吏，辅助官僚行政体系施政。但随着吞并六国的战争趋于白热化，秦在统一前夕调整里吏选任原则，选用无爵或低爵平民担任典、老，将基层社会中原有领袖人物排除在里吏群体之外。这种做法实践了战国末年法家的“强国弱民”思想，旨在最大限度地从基层社会调取资源，强化中央集权，推进兼并战争，镇压民众反抗。然而，由于里的行政建制仍然基于自然聚落，原有社会秩序仍然顽强存在，与新的基层统治政策发生激烈冲突。这种冲突在东方六国故地尤为剧烈，表现为乡里父老纷纷支持反秦战争，加速了秦的灭亡。
汉初吸取亡秦之诫，调整基层社会统治政策，设置三老、孝、悌、力田，扶植、利用社会领袖。但由于废除了里老一职，而设在县乡的三老官属人数有限，影响力无法遍及里中每家每户，新政犹有缺失。西汉中期，循吏政治在儒家思想影响下兴起，重视在地方行政中推行教化。汉宣帝时，颍川太守黄霸率先在里中增设“父老”，并在主政朝廷时迅速向全国推广，形成通制。然而里父老普遍设置以后，承担的事务却超出原定的教化，转向户籍、赋税、治安方面，结果负担加重而望实俱损，难免趋于差役化和卑微化。东汉前期，基层社会中已经有殷实中产人家结成互助组织，集资买田，出借给担任父老者，补偿其损失。与此同时，真正有实力的家族又设法逃避担任里吏，而追求郡县右职，力争进入全国性官场，通过在官僚体系中占据高位来提升和维系社会地位。里吏与社会领袖事实上已然分离，国家将社会领袖纳入官僚体系末端辅助行政的政策彻底失败。相反，社会领袖借助从官僚体系中获得的政治地位，更加牢固地控制了地方。这是汉晋之际政治、社会结构最显著的变化之一。
基于上述新的历史认识，可以对此前学界关于中国古代王朝基层统治的理论思考提出一点反思。西嶋定生用“个别人身支配”这一术语概括中国古代中央集权制国家的统治原理，影响很大，国内学者也多对中国古代皇权持有类似看法。最符合这个概括的是法家思想影响下的秦政理念，但秦政是中国历史上的一个极端而非常态。王朝征发赋税、维持统治的基本行政目标，并不必然要求将统治日常地压实到每一个个人身上。过度强调“个别人身支配”原理，势必发现历代王朝有很多不符合这一原理的做法；而把这些做法一概当作不得不采取的“统治策略”，反倒产生出一种危险——将既非现实又从未实现的“原理”绝对化、正当化。这当然不是论者的本意，也无法从历史中得到证明。
文章摘自《历史研究》２０２２年第１期，原文约２７０００字。
