【作者】靳小龙；陈明光，厦门大学历史系。
【摘要】建中元年(780)唐朝中央通过实行两税法，建立起中国古代第一个“划分收支，分级管理”的国家财政管理体制，同时严行禁止税外科配。然而直至唐末，地方官员在两税外的“别率”“科配”仍禁而不止，其重要原因在于财政体制存在明显缺陷，即中央在采用“以支定收”的方法确定两税留州额与留使额时，未能涵盖地方政府的基本财政支出项目，以致地方政府的财权与事权不匹配，从而引起普遍性的税外科配。对两税外的科配，唐中央除了一再重申有关禁令之外，极少从财力上给予地方政府实际资助，相关治理鲜有成效。
建中元年正月，唐德宗宣布实行两税法，并称：“比来新旧征科色目，一切停罢。两税外辄别率一钱，四等官准擅兴赋以枉法论。”但是，直至唐末，地方官员在两税外的“别率”仍禁而不止。综合分析有关史实，我们发现，唐朝后期地方政府于两税外“别率”“科配”的现象之所以屡禁不止，除了部分官员的贪赃枉法，更为重要的原因在于财政体制存在明显缺陷，即地方政府的财权与事权不匹配。对此，似尚未见学术界有专论。
一、“划分收支，分级管理”体制与地方政府财权和事权的不匹配
现有研究已经揭示，唐朝中央通过建中元年推行两税法，建立了中央政府与地方政府“划分收支，分级管理”的财政管理体制。所谓划分收支，指在财政收入方面，唐中央除了把“两税”作为中央与地方的共享税之外，其他财政收入（即青苗地头钱、榷盐钱、榷酒钱、茶税等）都属于中央财政的专属收益。在两税中，只有由中央确定的两税留州额与留使额，才是地方财政可以自主支配的合法收入；在财政支出方面，唐中央采用“量出以为入，定额以给资”（今谓“以支定收”）的方法，在确定两税留州额与留使额的同时，也限定了州、使两级地方财政应承担的支出范围。所谓分级管理，指全国划分为中央财政、使级财政和州级财政三级财政主体，分别承担各自的收支管理职责。如此划分收支，实际上包含着中央与地方政府的事权划分。
这一财政管理体制运行的核心机制有二：一是各州的两税征收总额及其上供、留使、留州份额的定额管理；二是两税留使、留州钱物的支出定额包干管理。这是安史之乱之后唐朝中央集权与以方镇为代表的地方割据势力之间矛盾斗争的产物。中央立制的目的在于削弱安史之乱以来显著下移地方政府的征税权。
然而，建中元年中央派出的黜陟使在采用“以支定收”之法确定两税留州额与留使额的时候，未能使地方政府的财权与其事权相匹配。据有关史料归纳，两税留州定额主要是以州县官员俸禄、州军衣粮、当州境内官方交通机构（即“馆驿”）的日常运行费用和行政杂费（“杂给用钱”）等四大类日常维持性支出需求为基础，并按中央制定的支出标准核算后得以确定；两税留使定额主要是以使级军费（分为供军钱米、赏设、修器杖三项）、使级官员的俸禄和“杂给用钱”三大类日常维持性支出需求为基础，也是按中央制定的支出标准核算后来确定的。这些项目并没有完全涵盖地方政府履行事权所需要的全部基本支出，其最为明显的缺漏有以下两个方面：第一，未包括地方政府履行赈灾事权所需的基本财力。第二，未包括地方政府履行事权需要和雇“杂徭”的基本财力。
总之，地方政府财权与事权的不匹配，是两税法时期各地“税外科配”普遍禁而不止的重要原因。对此，下面拟征引史实加以具体论证。
二、地方政府履行事权过程中的税外科配
（一）修建公共工程与税外科配 唐朝地方政府要负责修建和维护的公共工程，主要是水利、城池、军营、官廨等，必须耗费大量的原材料和人工，而两税留州定额之内并没有对应这一开支项目的“本色钱物”，相关制度规定存在欠缺，上述大和四年唐中央明令允许“诸州应有城郭及公廨屋宇、器械、舟车、什物等，合建立修理，须创制添换”时，可以自主支用“当州所有诸色正额数内回残、羡余钱物等”，即是力证。事实上，此后多数州县修建公共工程时，因缺乏财力，仍以税外科配为主。
（二）维持官方交通运行与税外科配 建中元年黜陟使确定的两税留州定额内，有一项维持官方交通（即馆驿运行）的开支，用途包括“鞍马什物、作人、功价粮课……及使料粟麦、递马草料”等，所以“准每年旨条，馆驿自有正料，不合于两税钱外，擅有加征”。不过，在实际运作中，虽然个别地方有时会有结余，但不少处于交通要道的地方政府仍迫于各种原因，因“正料”不足而进行税外科配。
（三）配合军事行动与税外科配 唐朝地方州县必须履行中央赋予的为军事行动提供后勤保障的事权，除了参与由中央统一调度的军需长途运输之外，还负责供给过往将士的伙食和马料等，时称“道途顿递”。由于两税留州定额没有包括“顿递”这一专项开支，地方政府为履行事权便进行税外科配，具体有以下两种表现：第一，人力需求由应该“和雇”变为无偿“差雇”。第二，科配后勤保障物资。
三、唐中央对地方税外科配的治理
唐朝后期中央对地方政府税外科配的治理，最主要的举措是不断重申禁令，要求中央监察部门加强纠察。直到唐末，地方政府税外科配禁而不止，恰恰证明中央监察基本上是失败的，其客观原因在于地方政府财权与事权不匹配，仅靠重申禁令而不给予财政资助是不能解决实际问题的。
针对地方政府因事权与财权不匹配引起的税外科配，唐中央在一定的情形下也试图通过财力救助加以治理。一种情形是由中央财政给予个别地方专项补助。不过，此类事例极为少见。
另一种情形是中央针对具体开支项目，颁布允许地方政府自筹本钱用于放贷生息的财政政策。但是，因为地方财政普遍缺少财力，这种允许地方政府自筹本钱用于放贷生息的财政政策收效极其有限。
以上所论，主要是从唐朝中央与使级、州级两级地方政府的财政关系立论的，突出的是中央政府在建章立制上的责任，即强调建中元年中央政府在主导建立财政管理体制时形成的地方政府事权与财权不匹配的制度性缺陷，是此后地方政府的税外科率禁而不止的重要原因。同时，有必要指出，就政府隶属关系而言，使级地方政府对于州级地方政府的税外科率行为也负有主管责任。
如所周知，唐朝后期管辖数州甚至十几州的节度使、观察使等，是不断增长的地方割据势力代表。不少方镇表面上承认两税定额管理体制，以履行两税上供职责来表示对李唐王朝的政治服从，其实对朝廷发布的包括针对税外科率的各种禁令置若罔闻，通过下达“使牒”在辖州进行税外科率。
概括全篇，建中元年唐朝中央通过实行两税法，建立起中国古代第一个“划分收支，分级管理”的国家财政管理体制，同时宣布“两税外辄别率一钱，四等官准擅兴赋以枉法论”。然而，直至唐末，地方官员在两税外的“别率”“科配”仍禁而不止。对此，不能简单地归咎于吏治问题，其重要原因在于财政体制存在明显的缺陷：中央在采用“以支定收”的方法确定两税留州额与留使额时，未能涵盖地方政府的基本财政支出项目，以致地方政府的财权与事权不匹配，从而引起普遍性的税外科配。对于地方政府两税外的“别率”“科配”行为，唐中央除了一再重申有关禁令之外，极少从财力上给予地方政府实际资助，致使相关治理鲜有成效。同时，在唐朝后期中央集权趋于衰弱、方镇割据日益发展的背景之下，使级地方政府对于州级地方政府的税外科率行为也负有很大的主管责任。顺带指出，实行“划分收支，分级管理”的国家财政管理体制时，因地方政府的财权与事权基本匹配引发普遍性的税外摊派行为，不独唐朝后期为然，即使到了近现代中国，同样是值得深入研究的一个学术问题。
文章摘自《中国经济史研究》2022年第４期，原文约13000字。
