【作者】吴欢，南京师范大学法学院。
【摘要】在行政审判机构的立法定位背后，民初平政院深层次的设计理念和建制考量值得挖掘。考诸史事，民初平政院由辛亥元勋宋教仁“斟酌立宪政治之通例”并“参酌中国古今官制”而命名和倡设，盖意在取法“共同议政”和“平政爱民”之古意而彰显共和宪制之精神。宋教仁殁后，政治强人袁世凯“参酌旧制，体察国情”，力排众议设置平政院并为之做政治背书和执行保障，呈现出借由平政院整顿纲纪、重建秩序的治理期许。宋教仁和袁世凯这两位政见主张多有不同的民初政局关键人物，在通过平政院“平政致治”这一问题上却分享了相同或近似的理念和考量，民初平政院也因此成为彼时“帝制走向共和”之际国家治理秩序转型和重构的重要参与者、推动者和见证者。民初平政院制度蕴含的共和精神与治理向度，折射和印证了殊值鉴察的制度与人事相须相成关系。
民初平政院不仅是彼时中国最高且唯一的行政审判机构，其设计理念和建制考量中还蕴含着重要的共和精神与治理向度。在“帝制走向共和”之际，革命党人宋教仁秉持共和精神提出了设立平政院的构想，所谓“窃国大盗”袁世凯则将宋氏的构想付诸实践并赋予平政院作为治理者的政制地位。
一、行政裁判：平政院的立法定位
治官治吏、协和官民是古今中外治理者必须回应的治理难题。中国古代存在众多以廉政监督为旨趣的“民告官”救济途径，近代西方则根据不同法制传统形成了以大陆法系“二元制”和英美法系“一元制”为典型的行政审判体制。
早在１９０６年，清廷即有裁撤传统都察院、筹建行政裁判院的设想。在那场官制改革中，清廷公布了《行政裁判院官制草案》，这表明其选择了大陆法系（德日法族）于普通法院外另设行政审判机构的“二元制”模式。设立行政裁判院的改革方案引发了传统都察院的存废之争。这场争论引起了革命党人宋教仁的持续关注。宋氏所欲斟酌调和的“立宪政治之通例”与“中国自古之精意”，俨然构成了近代中国法制变革不可偏废的两大关节。清廷将拟设的行政审判机构称作行政裁判院，而非献纳使司抑或行政法院，当是受到日本行政裁判所制度及其立法用语的直接影响。１９０６年《草案》序言简明扼要地指出了大陆法系“二元制”和英美法系“一元制”行政审判体制的特点和优劣。
辛亥之初，宋教仁受命起草《鄂州约法》，将向行政审判院提起行政诉讼规定为公民基本权利。宋教仁又起草了《中华民国临时政府组织法草案》，第一次明确提出设立“平政院”作为行政审判机构。这一设想被后来的《中华民国临时约法》所吸收。由此，平政院作为行政审判机构的名称和地位获得了宪法性确认。北洋政府平政院制度继续借鉴德日法族“特设行政裁判衙门”的做法，并赋予其直隶于大总统的超然地位。１９１４年５月１日公布的《中华民国约法》，再次肯定了以平政院作为“特设行政裁判衙门”的德日模式。
二、共和精神：宋教仁的立政归旨
清末民初行政审判机构的名称经历了从清末“行政裁判院”到辛亥“行政审判院”，到最终定名“平政院”的变化过程，而自宋教仁１９１２年以“平政院”取代“行政裁判院”后，整个北洋政府时期均沿用不改。
“平政”二字具有“共同议政”和“平政爱民”的固有词源含义，易于国人理解。宋教仁以平政院命名新生的中华民国的行政审判机构，盖有发掘“平政”所象征的中国传统政治（政制）的共和精神基因之用意，进而寄寓着宋氏对平政院的“共同议政”“平政爱民”“平政致治”之定位与期待。
正是因为宋教仁在政治设计和官制名称上坚持参酌古今和斟酌中西的立场和理念，所以他选择了颇具中华古意又有时代精神的平政院。正如孙中山先生将传统中国考试与监察制度同近代西方立法、行政与司法三权巧妙结合一样，宋教仁也将传统中国诉愿陈情和御史监察制度同近代西方行政诉讼制度融贯一炉。宋氏以中国传统政制中具有“共同议政”职能的“平章政事”之简称，并寄寓“平政爱民”之期待，作为新生的中华民国审理官民纠纷的机关名称。此举极大昭示了中华民国作为“亚洲第一个共和国”的建政精神，也高度契合了清末民初“帝制走向共和”的时代主题。载入《中华民国临时约法》的“平政院”在整个北洋政府时期都是行政审判机关的当然名称，更因其蕴含“共同议政”和“平政爱民”的建政精神，遂在民初政制架构和治理实践中具有特殊地位与意义。
三、治理向度：袁世凯的建制考量
清末拟设行政裁判院，其重要缘由就在于，传统“民告官”制度设计中的都察院体制被认为无法因应君主立宪抑或主权在民政治变迁下的治理秩序建构需要，无法充分实现对民权的保障和对官僚的监督。宋教仁不幸于１９１３年３月遇刺离世，其建立平政院的设想，也一度被其革命同志所摈弃。袁世凯这位被“钉在历史的耻辱柱”上的反动人物，却继承了政敌宋教仁的遗志，不仅设立了平政院，还在平政院内设立肃政厅，成了宋教仁难得的政制知音。
具体到平政院之设置，其直接指向的就是民初官场腐败盛行、民权难以伸张之现实弊病，更深层次的考量则是协和官民冲突、重建治理秩序。平政院在设立之初就不是一个纯粹的技术性的行政审判机构和行政监察机构，其制度功能在行政审判与行政监察之外，更有着涤荡官场颓风、调和官民冲突、重建治理秩序的考量。在宋教仁、袁世凯等民初政制设计者眼中，平政院应当是积极主动的治理秩序建构者、参与者和维护者，是民初政制与政治不可或缺的治理者。袁氏还于１９１４年６月颁布《平政院裁决执行条例》，为平政院裁决提供执行保障。
在治理者的定位下，平政院所谓的行政审判职能，不仅是消极应对“民告官”案件的需要，更是古今中西矛盾交织之下，通过审理“民告官”案件，实现伸张民权、走向共和的时代重任之举。平政院的行政监察职能，也不仅仅是民初政治斗争的工具，而且是在帝制向共和转型之际，从严治官、整肃纲纪的救弊之举。至于平政院所担当的广涉民初政治实践的各项治理职权，则更加凸显出平政院的治理者定位。作为一个隶属于大总统而又相对独立超然的中央政制机构，平政院已经深深地镶嵌在了民初国家治理秩序转型与重构的进程之中。
这种定位与定性是可行的。首先，从理论上来讲，任何一个国家的最高审判机关都不是单纯的审判机关，其司法判决中必然带有治理决断。即便将平政院视为行政审判机构，其也是彼时中国最高且唯一的行政审判机构，其所做出的行政诉讼裁决天然地具有最高的权威性，进而蕴含着决断性。其次，在民初“帝制走向共和”之际，确实需要有能力、有担当、有智慧的治理者参与建构国家治理秩序。最后，平政院的设计者宋教仁和创制者袁世凯皆对平政院寄寓了“共同议政”“平政爱民”的共和精神，以及整顿纲纪、重建秩序的治理期待。所谓“平政”，实为“使政平”。由此，平政院不仅是一个行政诉讼裁判者，更是民初国家治理秩序的建构者；不仅肩负着参与国家治理秩序建构的重任，而且潜含着“对治理者的治理”之重要内涵。换言之，民初平政院承担着“治官治吏”这一古今中西共通的治理职能，进而蕴含着“平政致治”的制度期许。
文章摘自《江苏社会科学》２０２２年第２期，原文１６０００字。
