历史文摘

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官盐定价的福利效应——以清中期河东盐区的终端盐价为例

信息来源: 《历史与社会》(文摘)2023年第1期 发布日期: 2023-03-24 浏览次数:

【作者】黄凯凯,南昌大学人文学院历史系;朱苗,英国曼彻斯特大学。

【摘要】清代官盐运销市场中的政府定价机制,是遏制盐商过度抬高盐价的重要外部约束机制。康熙中叶以后,河东盐区终端盐价持续上涨,州县政府为实现“商民允协”的目标,采取较为灵活的定价政策加以调剂。乾隆初年,朝廷收州县定价之权于户部,僵化的部定盐价政策难以适应批发价、银钱比价波动的市场环境,盐商出现政策性亏损,皇帝先后允许“增价”四次亦未能扭转颓局。乾隆末年,朝廷被迫放弃管制盐价,改设“官牙”居中调节。嘉庆政府为满足财政需求又寓定价于加价之中,重蹈覆辙。清政府管制河东盐价的初衷是为施行“仁政”,但因管制价格不能反映实际成本,不利于社会资金投资盐业,对政府、盐商以及盐业生产者、消费者都造成巨大的福利损失。

一、“三省行盐定价”之过程

清代河东池盐行销山西、陕西、河南三省,顺治六年(1649年)“畦归商种”改革后始立盐法经制。盐商独占种盐的畦地,主要从事生产活动,无暇运销,常将盐货就近转卖给土贩运至各地满足百姓的食盐需求。百姓购买官盐的价格,就是官盐运销市场的终端盐价。顺治至康熙初年,盐商为回笼资金往往贱价售卖盐货以吸引来去自由的土贩,故终端盐价一直维持在较低的水平。

康熙中叶以后,河东出现坐商与运商的分化。经运使苏昌臣改革,河东占畦盐商收缩资本,不再兼营运销,成为坐守盐池、专事生产的坐商。至雍正年间,土贩被尽数裁汰。运商承担纳课、领引之责,登载于州县商名册、受到运司衙门的严密稽查。但是,盐引的所有权仍在占畦的坐商手中,运商领引其实是向坐商“租引”行盐。

坐商、运商分化后,盐价构成要素中租金部分有了显著提高。新设之运商除代替坐商向政府交纳原定盐课外,还需另外付给坐商一笔数额不小的销价,可见租金的提高非因政府征取了更多的盐课,而是因为坐商加入了食租者的行列。相较清初土贩自由贩运的时代,运商行盐的成本大为增加,这是终端盐价上涨的直接原因。为此,许多州县开始采取定价政策加以调剂。朝廷尚未介入对官盐终端市场的管理。

乾隆五年(1740年),朝廷率先在淮盐湖广市场实行部定盐价政策。受此影响,河东盐政吉庆于乾隆八年奏请三省行盐定价,不过定价方式与两淮存在较大差别。

长期以来,河东盐定价之权操于州县官之手,无论州县官是偏向民众压低盐价,还是偏袒商人定以贵价,只要将结果详明运使、转呈盐政批准即可付诸施行,所定盐价因之变动不居。为此,吉庆建议将商民都没有异议的现行盐价造册报部存案。吉庆此举,是希望朝廷剥夺州县的定价之权,强化盐政、运司衙门对官盐终端销售市场的控制。

户部没有采纳吉庆的建议,盐价报部存案后,河东盐政仍能随时奏请更定,那么户部参与就只是名义上的,反而滋长盐政任意批行之弊,徒增文移辗转纷更之累,于是转令河东仿照两淮部定盐价之法。但是,两淮的做法不适用于河东,河东要制定的是终端盐价,在实际操作层面远比两淮核定批发价复杂。因此,三省各州县对酌定贵、贱两价总体上持消极态度。

乾隆十年(1745年),署理盐政众神保、运使郭一裕会同山西布政使陶正中、陕西布政使慧中、驿盐道孙陈以及河南布政使赵斌、驿盐道胡绍芬等合议定价事宜,一致认为河东不能照搬两淮经验。最终,河东采取的是比两淮更加简便的定价办法,盐政只需将各州县呈报的盐价数据转呈户部,并硬性规定此后盐价不得增减便完成了定价。

河东三省定价之后,州县政府对盐价的自主调控权被尽数剥夺,运商盐店只能根据报部盐价销卖官盐,皇帝和户部成为河东盐价的最终裁定者。然而,新确立的官盐定价方式存在非常明显的制度性缺陷,即仅仅硬性规定食盐贸易终端的价格水平,忽视运销市场中各项变量可能造成的市场价格波动。

二、历次“增价”与运商经营状况分析

乾隆初年河东盐区开始推行的官定盐价政策,无法适应现实的官盐运销市场行情,终端盐价不再是市场价格。河东定价仅十年之后,清政府就不得不采取多种手段百般调整,频繁推行“增价”政策,即在原定盐价的基础上按斤加增数厘,这对运商的经营状况有着直接的影响。

第一次增价在乾隆二十一年,盐政西宁“请于现行定价之外,每斤增复二厘”,其理由是河东盐池屡次歉收,造成食盐批发价大幅上涨。不过,户部仅同意每斤增银一厘,以三年为限,届期仍照从前旧价售卖。乾隆二十四年增价期满,盐政萨哈岱奏请再行展限三年。第二次增价在乾隆二十六年,山西巡抚鄂弼、盐政萨哈岱合词奏请将州县盐价在原有增价的基础上每斤再增一厘。其理由是盐池生产尚未恢复,导致批发价增昂数倍。最终,户部同意将每斤卖价再增一厘,仍以三年为限。上述两次增价的原因是盐池歉收导致的批发价上涨。如果控制除批发价之外的其他变量,并以定价之时的运商利润为基准,便可通过场价涨幅与增价厘数之差的方法,计算出运商的盈亏状况。

第三次是乾隆三十四年增复盐价,即重新恢复此前所加二厘之价。山西巡抚鄂宝除仍旧强调池盐歉收、场价未平外,还特别强调银钱比价对盐价的影响。此后,增复二厘盐价被奏准展限三次,维持九年。

第四次增价在乾隆四十七年,山西巡抚兼盐政农起奏请在原有增价的基础上每斤再加二厘。批发价虽然较前有所回落,但农起认为运商成本仍有大幅上涨。农起建议按照盐商每斤亏损成本酌量加价二厘,连同乾隆二十六年请加之价,作为定额。不过,户部最终仅准将二十六年所加两厘作为定额,新增的二厘试行三年。

盐价定额之后,增价、展限随之停止。这一时期有关运商经营状况数据的史料已经不存,但可以肯定的是增价政策并未扭转颓局。除批发价等各项成本继续上涨外,银贵钱贱的局面仍未改变。河东运商纷纷破产,盐政积重难返,增价不仅恤商效果有限,而且还抬高了官盐价格。

综上所述,河东盐区自乾隆十年定价起至五十年盐价定额止,前后增价四次,共计0004两/斤。理论上来说,增价作为政府弥补定价制度缺陷、调控终端市场的重要方式,其增幅既应紧跟食盐批发价等各项运商成本的变动趋势,又要因应银钱市场的波动加以适当调整。然而,乾隆二十一年、二十六年的增价,由于增幅未能赶上批发价涨幅,加之钱价缓慢跌落,政府被迫革除疲商并佥富户充商纳课。乾隆三十四年的增复盐价,无法弥补批发价上涨、银贵钱贱对运商造成的亏损,运商经营状况进一步恶化,政府又定五年换商之制。乾隆四十七年的增价,在各项成本继续攀升、银贵钱贱继续维持的情况下,亦未能扭转运商亏损的颓局。可见,乾隆政府的历次增价皆存在明显的滞后性,恤商效果十分有限,不能从根本上解决政府定价带来的种种问题。

三、从“官牙”议价再到“加价”

乾隆朝确立的定价制度是造成商人破产的主要原因,作为定价制度补充的增价政策,亦难以改观积重难返的河东盐政。乾隆五十七年,朝廷不得不放弃对终端盐价的直接管制,开始推行课归地丁改革,即将盐课摊入地丁钱粮中征收,食盐自由贩运。河东课归地丁后,运商与官店不复存在,政府失去定价与增价的基础,转而通过控制运城的盐牙,间接干预运销市场。河东盐牙又称“牙子”“盐牙行”,是促成盐池生产商与外来运销商交易的中介商,出现的具体时间无从考证。长期以来,盐牙并未处于政府的直接控制之下。至乾隆五十七年,山西巡抚冯光熊奏准由河东道点充盐牙并发给牙帖,希望遏制课归地丁后盐牙任意抬高盐价的弊端。

可见,政府虽然不再定价但并未完全放弃对食盐市场的干预,官设牙行成为政府实现均平盐价理想的新载体。与此同时,三省州县的终端盐价很快回落。终端盐价回落的幅度相当大,又造成低价的河东私盐侵灌淮盐纲地的局面。到嘉庆年间,河东池盐市场又被价格更为低廉的蒙古阿拉善盐挤压,不得不更大规模地向淮盐纲地走私。嘉庆十二年(1807年),河东重新招商行盐,朝廷与地方围绕定价与否的问题,又展开了一轮新的博弈。

河东盐务改归商办之初,山西地方主张不再官为定价,恢复乾隆十年之前州县政府自行调控盐价的状态。至嘉庆十四年,盐不定价试行期满,巡抚初彭龄、河东道刘大观都认为,以往定价不敷成本是运商破产、课归地丁的主要原因,如今新招之商资本不厚,如果再定官价必将重蹈覆辙,建议仿照行销淮北纲盐的河南、江苏、安徽等省,维持盐价随时涨落,各商权衡售卖的现状。不过,户部没有同意山西地方主张的盐不定价之议,饬令三省巡抚体察地方实在情形会议具奏。然而,三省意见不一,山西、陕西仍主盐不定价,河南方面则有不同意见。

无论是不定价之议还是限价之策都是为地方考虑,户部要求三省再次会商定价事宜。就在河东三省屡次会商没有结果的时候,恰逢朝廷为筹集河工经费议准施行“盐斤加价”政策,这直接促成河东新一轮定价的施行。

由于加价必须以定价为前提,此次议准河工加价几乎终结了河东定价与否的讨论,而是转变为定价多少的问题。可见,此次河东定价是以乾隆末年旧价为基础进行加价的方式确立的,每斤增银六厘二毫的增幅,超过乾隆朝四次增价的总和。乾隆年间历次增价全归商人所有,而此次加价银有两个流向:一是归商的,此后不再增减;一是归官的,系专款专用的河工经费银,虽然声称河工告竣即停征,但后来实际成为一项新的课税。因此,此次加价与乾隆年间历次增价最大的不同,在于后者主要是为解决盐商亏损问题,而前者是朝廷筹集河工经费的重要手段,所加之价逐渐成为政府的定额税收,这对盐商经营十分不利。可见,嘉、道以后河东寓定价于加价之中,又重蹈乾隆朝定价不敷成本以致盐商赔累、盐政废弛的覆辙。

清代河东官盐运销市场的政府定价机制,经历了从州县政府主导定价到朝廷直接参与定价的过程。康熙、雍正时期,河东盐区逐步确立运商专卖制度,终端盐价开始持续上涨,州县政府依据“路途远近、商本轻重”的定价标准,推行的是较为灵活的价格调控政策,一定程度上限制了运商大幅抬高盐价的可能。乾隆初年,朝廷收州县定价之权归于户部,令各州县以“现行之价,定为永远遵守之规”。至乾隆中后期,河东池盐批发价持续上涨,银贵钱贱的问题日甚一日,僵化的定价制度难以为继。乾隆帝先后四次允准增价,亦未能扭转盐商赔累告退、官盐市场萧条的颓局。乾隆末年,朝廷不得不放弃对盐价的直接管制,推行将盐课摊入地丁钱粮征收的课归地丁改革,食盐市场进入自由贩运的时代,终端盐价由官设牙行居中调节。嘉庆年间,河东盐大规模走私两淮市场,蒙古盐倾销山西,分区行盐的“祖制”遭受冲击,清政府不得不在河东重新招商运盐,并寓定价于加价之中,终究还是难逃失败的命运。

清政府在河东盐区的价格管制实践,没有按照市场供求的经济原理,更多是出于政治的考虑。统治者为施行所谓的“仁政”,简单粗暴地运用行政手段过度压低终端盐价,给河东盐业经济带来巨大损失,盐商、百姓以及国家财政无不深受其害。由于定价过低,管制价格不能反映成本,运商得不到合理的补偿,先是亏本经营,而后破产告退。地方政府为完成严苛的盐课考成,只得佥报富户充商。国家征取的盐课,不是源自盐业经济的发展,而是一种针对富户的变相徭役。由于售卖官盐是亏本营生,被佥富户接连破产,没有人再愿意运售官盐。坐商生产的盐货,无法正常流入官盐市场,其为求生存不得不铤而走险卖给私贩。官盐店无盐可买,百姓买食私盐又面临随时被抓入狱的风险。盐价的扭曲给政府、盐商、百姓都造成巨大的福利损失。社会资金没有投资盐业领域的动力,食盐生产、流通环节的投资严重不足,不利于河东盐业经济的持续发展。

 

摘自《盐业史研究》2022年第4期,原文约18000字。