【作者】马润佳，作者单位：南开大学世界近现代史研究中心。
【摘要】20世纪中期,美国多地相继爆发了空气污染事件,对民众生活及经济发展造成了较大影响,引发社会舆论广泛关注,各州政府采取措施予以治理,但明显具有局限性。考虑到空气污染的跨地区性,各州在空气污染治理上逐步采取联合行动,推动一系列空气治理的联邦法案的出台,为从根源上进行整体治理奠定了法律基础。法案的实施既有资金支持、各级政府推动保障的优势,又有技术受限、认知不足等局限,使空气污染治理具有复杂性。
1940～1950年代，空气污染程度越发严重，空气污染治理刻不容缓，并逐渐将环境议程大范围引人公众视野。本文试图讨论美国如何自下而上地推动了《清洁空气法》及其修正案的出台以及执行情况，并对空气污染议题的政府治理进行系统阐释。
一、治理空气污染的背景
自19世纪中期以来，空气污染侵袭着美国的许多重要工业城市。至20世纪中期，空气污染事件乃至公害事件频发，给居民健康、企业发展、生态环境造成恶劣影响。
首先，自1940年代起，集中、频发的空气污染使人们开始关注空气质量，环境问题开始成为亟待解决的议题。其次，20世纪初，煤炭转而成为最重要的能源之一。因马歇尔计划的推动，美国煤炭成为二战结束初期西欧国家煤炭的重要来源之一。美国的煤炭开采数量激增，煤矿及周边地区空气污染状况也随之越发严重。再次，自内战至20世纪初期，已有饱受烟雾污染的城市进行了控烟的早期尝试，并成立了反对烟雾污染的环保组织，但收效甚微。
20世纪上半叶，美国各地的空气污染事件呈散点爆发趋势，空气污染不仅使城市中烟雾弥漫、气味刺鼻，更严重者造成人员伤亡、居民恐慌，治理空气污染、改善空气质量成为美国各县、州政府的当务之急。
二、散点的空气污染与州级治理
1940～1950年代是美国历史上空气污染较为集中发生的年代，在严重的空气污染公害事件发生后，地方政府对空气质量开始重视，并开启了地方性法律法规的立法进程。
194８年多诺拉烟雾事件发生后，多诺拉镇议会迅速做出反应，着手调查污染原因。美国气象局也立即派代表到多诺拉进行系统研究，研究结果表明，特殊的气象条件是此次事件发生的推手。而当地的锌厂、钢厂向空气中排放的硫氧化物和可吸人颗粒物是造成此次污染事件的主要原因。
在当地政府的推动下，多诺拉遵照此次调查结果实施控烟标准，而宾夕法尼亚州也推动下辖各地控制烟雾，虽然没有州级的控烟法规，但已有立法“授权乡镇、城市控制烟雾排放”。此次调查因其报告详尽、专家参与、专业性强而成为美国其他州乃至英国等国学习治理空气污染的经验范例，为地方政府治理空气污染提供了先行经验。
长期笼罩在烟雾中的工业城市匹兹堡有着更为长久的治烟历史。匹兹堡于1941年通过了《匹兹堡控烟条例》，执行了严格的控烟条例。匹兹堡也率先成为进行有效的空气治理改革、为空气污染治理提供先例的城市之一。
洛杉矶地区也曾在1940～1950年代发生严重的空气污染。此后，随着科学认知的不断提升和加利福尼亚州政府对空气污染的重视，洛杉矶出台了一系列法律法规，限制汽车、排污企业中有害物质的排放，开始了长达数十年的治污历程。
1947年，加州率先出台了《空气污染区域控制法案》。随后，加利福尼亚州成立了空气污染小组委员会，主要用于为控制污染而确定治理方案，并于1959年由立法机关通过，在《健康与安全法》中增加了治理空气污染的条目；1960年2月1日，加州卫生部门制定并公布加州空气质量标准；同年，加州立法机关颁布了控制机动车产生空气污染的相关立法，被认为代表着“在解决至关重要的州级问题上迈出了重要的一步”。
1950年代，州及以下行政单位应空气污染事件发生而开始立法进程，各地纷纷成立专门调查委员会，在州议会讨论研究，并最终出台了地方法律法规。至1950年代，美国国内已经开始的控烟活动多达75项。但这些法律法规所起到的作用受限于适用地区，所起到的作用毕竟有限。便不能满足美国的治理需求，《清洁空气法》在地方“合力”之下应运而生。
三、空气污染的联邦治理与联邦法案
空气污染问题的联邦治理经历了较为曲折的历程，联邦政府对空气污染治理的态度经历了由1950年代的承担次要责任到1960年代积极治理的转变。从观念上来看，联邦政府与州政府对空气污染的认知相似，均认为空气污染是地方问题、“局部问题”，而非联邦政府的权责。
在联邦政府派出专家前往污染严重的城市进行调查时，联邦政府更是在很大程度上将空气污染归因于公民行为，而非工业污染。因此，从观念认知与资金支持上，联邦政府都不愿过多参与空气污染的治理，在一定程度上推卸责任，成为空气污染治理的阻碍因素之一。
但也有关注空气污染控制的评论家对联邦政府参与程度持有不同看法。他们倾向于认为，空气污染是全国性问题，仅凭各州的法规无法从全国的层面解决污染问题。在多诺拉烟雾事件发生后，相继有参议院议员提出治理空气污染的提案。同时，一些小企业也呼吁由联邦对烟雾进行治理。而大型企业面对不同州的法规也存在管理困难的问题，由于空气污染的跨州性、跨地区性，不同州的不同标准会导致大型企业难以维持相同的生产与排放标准，给企业和执法部门增加了治理难度。
在此背景下，联邦政府逐渐加深了治污参与程度，将环境污染议题纳人其视野，对于空气污染这一全国议题中联邦政府应承担的责任有了新的认识。首先，美国联邦政府于1955年成立了联邦政府跨部门委员会。该委员会的成立标志着联邦政府直接参与空气污染治理，为全国控制空气污染法案的出台奠定了基础。委员会规定，卫生、教育和福利部长与公共卫生服务局局长应承担与空气污染控制有关的责任。该委员会成为促使空气污染治理成为美国全国性议题的重要推手，一系列治理污染的法案应运而生。
其次，一系列治理空气污染的法律及修正案出台，为治理空气污染提供了立法支持和执行依据。1963年，《清洁空气法》出台，1967年《空气质量法》出台，1970年，《清洁空气法》出台，全国性空气污染标准及控制措施开始实施。联邦政府制定国家空气质量标准，为州、地区和地方机构提供框架。至此，空气污染问题已成为由联邦政府和州政府共同承担责任的全国性环境议题，联邦政府的治污参与程度不断加深。
四、防治空气污染法案的实施
联邦立法的出台使空气污染从立法层面完成了从地方到联邦的过渡，在对空气污染议题的认知与执行上，联邦政府都开始承担起责任。
从联邦法案的执行与实施情况看，美国对空气污染的治理进人新阶段，控污措施及实施呈现新特点。第一，治污执行力度逐步增加，在部分州和地区划分空气污染区，在全面实施治污措施的基础上兼具精准性。第二，法案确定了空气污染议题的立法、执法的范围，即联邦指导与立法、各州参与及执行，为推动《清洁空气法》的修正案及更具全面性、系统性的法律法规出台奠定基础。第三，联邦政府的治污资金投人显著增加，加快推进空气污染的治理。《清洁空气法》授权使用联邦拨款来帮助各州治理空气污染。
然而，在20世纪中期，空气污染治理法案的实施存在相当的复杂性。首先，美国的联邦、州与地方政府存在职权不甚明晰的问题，虽然法案中明确规定各级政府都有治污责任，但在实施中却存在困难，各级政府的博弈与职权问题给执法增加了难度。
其次，囿于时代和技术限制，各级政府、专家对空气污染的认知还不够深人，监测与控制污染的设备仪器等装置数量较少且缺乏精确性，法案实施成效有限。
1940～1970年代，美国多地爆发了空气污染公害事件，对居民健康、财产安全、工业生产等都造成了负面影响。各州在治理空气污染过程中，出台了多项法案，并相互借鉴治理经验。但由于空气污染的跨州性、跨地区性等特殊因素，治理空气污染的严峻性、紧迫性不断升级，地方一级的治理措施不足以解决各地频发的空气污染，联邦政府最终出台了全国性法案，并制定了排污标准。但受到技术局限与冷战思维的影响，美国对抗空气污染的实践成效具有滞后性，延缓了治污的步伐。在人类面临共同的挑战和环境议题时，合作与治理是解决问题的最有效方式。
文章摘自《南开史学》2023年第1期，原文约11000字。
