【作者】焦雨楠，中国政法大学人文学院。
【摘要】顺直水利委员会的会址位于天津，它旨在测绘顺直全省河道、制定治本计划，该会虽因“中外合办”颇受非议，但确实在一定程度上实现了海河水政的统筹。1928年9月，华北水利委员会正式在津成立，它由顺直水利委员会改组而来，隶属于国民政府建设委员会，纯属“自办”；辖区由原“顺直”扩大为“华北”，“华北水利区”的范畴逐渐明晰，即黄河以北注入渤海之各河湖流域。在走向“自办”的过程中，河北省政府与国民政府因治权产生纠纷，多次协商后省府取消对华北水利委员会的限制，承认其对水利的统筹作用，并与之合作，华北水利由此得到一定发展。
一、“合办”缘起及“自办”契机
“顺直五河”一般指永定河、大清河、子牙河、南运河及北运河，五河均经过天津的海河流入渤海，“顺直水利”时期可视作“前华北水利”时期，期间海河干流淤塞、航行不畅，最先诉诸“中外合办”。1897年春，总理衙门就中外合治海河之事，一再咨商电询北洋大臣王文韶。同年3月26日，王文韶公布告示，称正饬津海关道、筹赈局、水利局会同核议水利，后遂有天津海河工程局之成立。
1917年，顺直爆发洪灾，河道问题彻底暴露，全国水利局与海河工程局在治理方案上产生分歧，外交团要求成立“联合委员会”，北洋政府虽有顾虑，但最终还是应允。究其原因，一方面本国可堪重任的工程师甚少，“合办”可迅速进入测绘程序。另一方面，外人不断施加压力，政府担心丧失更多权力。经过改名称、划权限、定经费、限时间等措施，1918年3月20日，顺直水利委员会在天津成立，该会旨在测绘顺直河道、制定治本计划。
海河工程局的职能仅限于海河干流，顺委会则旨在统筹海河水系，二者均有“中外合办”的特征。就海河工程局而言，1897年设一总办、三会办，工程统交丹麦工程师林德负责；庚子事变后，董事会总揽局务，董事会主席是外国驻津领事团的代表，权力最大。换言之，海河干流治理上外人反客为主，独揽治权。就顺委会而言，会长是熊希龄，另有会员六人，其中四名洋会员。不仅如此，该会工款来自整理盐款、善后借款等，动用均需经外人签字认可，“中外合办”之弊显露无疑。
南京国民政府建立后，改组成立了华北水利委员会，该会隶属于建设委员会，主席、委员均由国府任命，经费由财政拨款，是中央驻津水利机关。1928年年初，顺委会就已宣布裁撤意向。北伐胜利后，顺委会各个代表丧失合法性，为保护十年水利成果，熊希龄电请国府接收，并派专员郑正诗、张树贤携带会中图表赴南京说明情况。建设委员会派沈伯棠、须君悌赴津，于7月18日与顺委会接洽移交事项，19日移交关防，嗣后一切对内、对外事务均由沈、须等继续办理。
事实上，接收过程并不顺利，经费、人员等方面产生了纠纷。其一，当时顺委会有秘书、工程、会计三处，沈伯棠让三处直接移交清册，不料发生枝节，至8月1日才交接完毕。其二，余款交接。前会员不接受无故裁员，部分被裁职员要求按章领薪，然而建委会不愿额外支付。其三，一般工作人员之去留。补测、绘图、汛情监测、闸坝管理均需人手。然而，沈、须二人裁换测量队员，撤回原派驻各水闸的技术人员。其四，熊希龄认为沈、须懈怠工程。对于当年雨期前竣事的水利工程，沈、须迟迟不派员验收，一旦大雨冲刷土方，数量将无从证实，双方极可能互相推诿责任。即使如此，1928年9月26日华北水利委员会如期在天津成立。
之所以由华北会统筹华北水政，主要可归因于三方面：其一，就历史而言，中央政府向来负责大江大河的水利，海河价值不亚于上海黄浦，非一省私有。其二，就现实而言，以往因常年战争无法统一管理，北伐既已成功，不能再任由河道分裂而不谋取统一。河北五河的上游多在山西境内，黄河下游治理涉及河南、山东，应一并勘测、规划，非由中央管理不可。其三，华北会与其他水利机关是合作关系，目标一致，可互相帮助，各地原有水利机关照常办理固有事务。
二、省府的抵制与协同
对于顺委会的接收改组及华北会的成立，河北省政府多有不满，这个过程较突出地体现了“内部磨合”，即中央政府、地方政府在治权上的分歧、协商与合作，这个过程外人并没有主动介入，只能任凭会员资格的丧失，并接受中国“自办”这一事实。
建设委员会奉令接收顺委会的同时，北平政治分会也令河北省政府接收顺委会，省府不呈报，南京便派员赴津。省府认为，一则建设委员会远在南京，对河北水利鞭长莫及；二则原直隶、京兆辖区即河北辖区，理应像北运河河务局等那样由省府接收，隶属建设厅。若南京国民政府负责全省水利就应接收所有的水利机构，而不是仅接管经费来源固定的顺委会。于是，省府一面向熊希龄交涉，一面向南京力请，然而两重努力都未奏效，省府采取反制措施：其一，争取主动权，组织新的水利机关；其二，禁止华北会在河北省内测绘；其三，要求中央政府修改华北会组织条例。
对于华北会的职责及相关纠葛，河北的民众大多不明情况，一些士绅条陈治河的意见书均送至省建设厅，华北会“呼应不灵”，省建设厅以此为由，宣称民众更倾向于省办理水利。至于明白原委的民众，则认为省府不遵中央指令、不顾治水大局、不明顺委会历史、强词夺理，十分狭隘。
为尽快解决纷争，建委会派员与省府协商，成效初显，然省建设厅却坚持禁令，直至厅长温寿泉获得华北会委员之职才罢休。1929年2月下旬，专员陈懋解、秘书李鼎等奉令赴津考察华北水利，与李仪祉接洽后，又面见河北省政府主席商谈水利权限等问题，省政府委员会决定取消对华北会的禁令。可是，温寿泉认为接收问题未得到妥善处理，不应取消。5月，又经多次协商，温寿泉可与省民政厅长共同担任华北会的委员，该会的测绘未再受阻。华北会遭遇禁令期间仍设法在漳河北岸（河北境内）测量，至于河北省外的测务，也照常进行。河北测务之外，华北会讨论整理海河及永定河的计划，研究平津通航等计划，还派员赴河南测量漳河、黄河地形。为避免沿河民众不明事实加以阻碍，测队还印刷传单，宣传测绘的重要作用。
三、统筹措施及进展
华北会主管华北全部水利。行政区划上涉及察哈尔、热河全省、辽宁西南部，河北全省（除东明、濮阳、长垣外），河南北部十余县、山东东北部十余县及山西东部。为有效统筹，华北会主要采取四项措施：其一，要求审查区内其他水利机关的工程计划；其二，聘请当然委员；其三，聘请协助委员；其四，筹议华北水利讨论会。因1930年政局动荡、交通不便未能成行。1931年12月，华北会旧案重提，华北各省建设厅、各水利委员会、各水利局、各河务局及有水利学术著作者均在邀请之列。
华北会组织条例修订过程中，黄河水利脱离该会职权，该会在奉令或受邀的情况下依旧可参与黄河水利。华北会也曾协助辽宁省建设厅测绘辽河流域。至于辽河的水文观测事务，1931年年初华北会提出合办测站、共同承担费用，2月辽建设厅同意在辽源、三江口等五处设站，后因局势恶化被搁置。整体而言，（1937年前）华北会会务主要分为二个阶段：第一阶段隶属建委会及内政部，中央仅拨常费，时常不能定时、定额下拨，华北会只能从事测量设计、调查研究、工程计划及闸壩维护等事。第二阶段改隶全国经济委员会，中央为水利事业费专门拨款，华北会事务渐繁，与河北省的合作最多、最密切。1937年因全面抗战爆发，华北会被迫迁往后方，抗战胜利后才回迁天津。
近代华北水利区的核心是海河流域，这正是华北会职权的核心，华北会统筹水利的过程既展现了地方与中央政府的分歧与协作，又揭示了治理机制的时代特性。走向科学治水的过程不可避免地求法于洋，“中外合办”成为重要取向，治权的失落成为事实或潜在威胁——外人独揽海河干流治理，并干涉上游治理。为争取治权、保卫国权，“自办”成为不懈的追求。统筹兼顾、标本兼治的思路向来有之，但走向实践却是一个循序渐进的过程。顺委会开创华北水利的基础，华北会在承续的基础上更新技术、设备，扩大测绘范围、提高测绘精确度，“实屈全国水利机关之首指”。此外，华北会第一任主席李仪祉是公认的水利先驱，会内任职的秘书课课长张含英、课员茅以升等还为新中国的水利事业做出了重要的贡献。
摘自《南开学报》2023年第6期，原文约15000字。
