【作者】池翔，陕西师范大学人文社会科学高等研究院、南开大学历史学院。
【摘要】晚清以来，在辽东山区的历次垦务改革中，“占有者优先报领”的原则贯穿于该区土地产权变动，并形成了既定的山区产权习惯。然而，民初东北的林业建设则主张“首报者优先”原则，推行集中化、专门化和国有化的改革。新的林务规则一方面引发了辽东山区森林资源纠纷，包括“占有者优先权”和“首报者优先权”的竞争、林地产权和林木产权的分离，以及林下产品和林木产品之间的冲突；另一方面也影响了辽东山区的乡村秩序及治理。当本地农户和地方林务局发生冲突时，保长、农会和县知事会据理力争，维护本地农户利益。保长、农会和县知事对林务局的权力博弈，或可为当下林权制度改革和农村基层治理提供一种有益的历史视角。
晚清以来，在辽东山区的历次垦务改革中，“占有者优先报领”的原则贯穿于该区土地产权变动，并形成了既定的山区产权习惯。然而，民初东北的林业建设则主张“首报者优先”原则，推行集中化、专门化和国有化的改革。新的林务规则一方面引发了辽东山区森林资源纠纷，包括“占有者优先权”和“首报者优先权”的竞争、林地产权和林木产权的分离，以及林下产品和林木产品之间的冲突；另一方面也影响了辽东山区的乡村秩序及治理。作为中国面积最大的天然林区，近代中国东北地区的山林资源制度和乡村社会变迁构成了近代东北地区现代化转型的主要内容。
一、晚清垦务政策下的辽东山区社会
清朝前期，清统治者对柳条边以东和兴京以北的地区实行长期封禁。这一社会秩序延续了近两百年，直到19世纪70年代，在沙俄军事压力和国内饥荒问题的冲击下，清廷才被迫开放辽东禁地，鼓励移民实边。19世纪下半叶，盛京将军辖区经历了多轮荒地升科。垦务制度的松动也带来了本地秩序的变化。随着升科地亩和民籍人口的增加，盛京将军开始在凤凰城边门置州县机构，加强对民地的经营管理，推动了辽东移垦社会的形成。
日俄战争爆发后，清廷从垦务入手，逐步变革辽东地区军事驻防体制。1905年7月，清朝在锦州设丈放局，丈放锦州粮庄官地，特别规定“官地庄头优先承领”。中华民国成立后，北洋政府主导的官地清丈仍遵循“占有者优先报领”原则。通过“占有者优先报领”的方式，官方既获得了土地财政收入，又避免产生社会动荡。随着涉及边疆森林的国际争端的持续发生，北京政府开始注意加强对辽东森林的控制管理，以应对日俄的殖民渗透。由此，北京政府和奉系军阀对于东北“垦务”的关注开始转向“林务”，并制定了新的规则。
二、民初东北的林业建设
1912年4月，北京政府农林部成立。面对日、俄等殖民势力对东北的利权争夺，如何应对边患和收回利权成为北京政府改革的重要考量。在农林部的推动下，民初东北的林业建设经历了集中化、专门化和国有化的改革，强化了东北森林的领土主权性，也带来一系列新的变化和纠葛。
首先，在集中化方面。1912年《东三省国有森林发放暂行规则》（简称《暂行规则》）规定，凡东北边疆的无主荒地和原生林地，一律划为“国有林”，由农林部直辖林务局统一发放，严禁私伐。1914年8月，农商部颁布《东三省国有林发放规则》（简称《规则》）进一步对申请承领国有林做了规定。此后，“奉天林务局”和“东三省林务总局”，也都有着对林业的集中化管理，这一“集中化”模式也被延续到1917年奉天省长公署管辖以及1919年由奉天实业厅全面接管时期。
其次，在专门化方面。1915年，周自齐担任新一任农商总长后，他指出中国林业建设的关键在于专业化的林业官僚体系，要求由一个专业的中央林业部门专办林务，并认为林业从业人员为专业人才。随着林学和农学专业学校的广泛建立，林学作为一门专门的知识已被规范化。“专门人才”的观念也根植于大多数林科毕业生的心中。
最后，在国有化方面。早在1912年颁布的《暂行规则》中，就对东三省的森林权属进行重新划定，授权东三省林务局将东北边境的无主荒地和天然林木编为“国有林”，统一发放国有林照。新的国有林制度重构了森林的权属结构，将天然林木的所有权从森林产权中的单独析出并国有化，形成了独特的“国有林权”。当本地村民或外省商人想报领东北国有林权时，需要向林务局缴纳照费。任何没有林务局批准的天然森林采伐都不被允许，违者以“盗伐国有林罪”论处。
三、辽东山区林权纠纷类型及处理
首先是“首报者优先权”与“占有者优先权”的矛盾。在以往辽东山区的土地清丈和移民计划中，中央和地方官府予以土地占有者以“优先报领权”的优待。国有林制度推行后，政府规定林地所有者拥有对其“地照”内的天然森林行使优先报领权，但三个月以后，林务局将采取“先到先得”的原则进行登记报领，鼓励人群认领无主荒地或无主国有林。林务局创造的“首报权”与以往垦务政策中“占有者优先报领权”的习惯发生矛盾，为本地一系列的林权报领纠纷埋下伏笔。
其次是“林地产权”与“林木产权”的分离。奉天农户一般拥有两种或多种林地证书。一种是地照，另一种是剪照或参照，这些都是是农户林地所有权的凭据，受到政府的承认。然而，在“天产即国有”的国有林新规下，林木的产权已经不再由林地产权决定，而是取决于是否为民间自种。“林地产权”与“林木产权”的分离也让大多数村民无法适应。不少农会代表纷纷上书实业厅，主张山场森林的私有权。最终，政府不得不做出一定让步。
最后是林下产品与林木采伐的纠纷。据各地县志记载，人参是不少地方的大宗物产，人参税收更是事关县级财政收入，而人参种植又需要茂密和湿润的森林环境，因此本地农户都非常抵制对国有林木的砍伐。出于参农的反映和税收的考虑，奉天实业厅也不得不下令全面禁止砍伐人参种植区域的国有森林，保护本地人参种植和参农的利益。
通过辽东山区森林纠纷及处理可看出，民初的东北林业建设其实是对辽东垦务政策历史遗产、森林产权和各森林资源主体利益的一次重大调整与重构。民初的林业建设和国有林政策完全颠覆了以往“占有者优先”的习惯，主张“首报者优先”原则。“垦务”和“林务”政策中不同的“优先权”设定，反映了近代东北土地和森林制度变革中“习惯”与“国法”间的紧张，并由此引发了山区地方秩序的巨大改变。而东北森林管理的集中化、专门化和国有化强化了东北森林的领土主权性，但也为后续“占有者优先权”与“首报者优先权”的竞争，林木产权与林地产权的分离，以及林产品和林木产品之间的资源纠纷埋下伏笔。总体来说，辽东山区的大部分森林纠纷是以“大方针不变和局部灵活处理”为处理办法。地方知事会以本地农户利益为主，对林务局的不合理政策进行抵制。保长、农会和县知事对林务局的权力博弈，或可为当下林权制度改革和农村基层治理提供一种有益的历史视角。
文章摘自《齐鲁学刊》2024年第5期，原文约9500字。
