【作者】杨巍巍，浙江省社会科学院历史研究所。
【摘要】1930年代，保甲制度重新恢复后，逐渐由乡村走向城市。厦门保甲制度的确立，正是在这一时代背景下展开。起初，由于地方当局不够重视，厦门保甲组织形态相当松散，保甲职权掌握在以常务保长为代表的地方人士手中。1936年8月，围绕着国大代表推选权问题，厦门市公安局与常务保长展开激烈争夺。虽然在上级机关的支持下，厦门市公安局赢得推选资格，但风潮的发生也让其意识到保甲职权旁落的严重性。此后，厦门地方当局积极整顿保甲组织，将常务保长改为常驻分所的助理员，从而大体实现对保甲职权的控制。在近代基层政权建设中，城市社会尽管同样存在国家权威与地方势力的政治博弈，但基于国家力量的强大，这一进程相对顺利；而在乡村社会中国家力量的分散、薄弱，致使基层政权建设的效果难得所愿。
一、厦门保甲重建与运作格局
1930年代初期，为配合军事“剿共”的需要，蒋介石重新恢复保甲制度。1934年5月，在南昌行营的电令之下，福建省政府正式在全省推行保甲制度。相较于南昌保甲推行进程，厦门保甲编组过程相对缓慢。由于厦门各保办公经费尚未发放，导致早期的厦门保甲组织相当空虚，可谓有名无实。1935年9月，中央派员视察福建保甲，厦门当局才匆忙强化保甲建设。可在实际运作中，保甲组织依旧松散。厦门市公安局认为各保甲长不肯负责造成了保甲的低效，在时人看来，地方当局的漠视也是重要缘由。综合来看，城市社会的高流动性与异质性固然影响到保甲的人事与运作，而以公安局为代表的厦门当局也未能表现出对保甲事务的重视，而未予以经费、指导等方面的支持。
厦门当局对保甲事务的漠视，致使保甲权限旁落到地方人士手中。厦门各保甲长中不少是地方实力人物。而这些实力人物或许基于地位塑造的习性，行事作风不时溢于规定之外，进而引发联保主任一职的选派之争。在当局与地方的交涉中，公安局仅得其名，各保长则得其实，保甲事务实际由常务保长主持。这些常务保长虽非如商会主席这样的头面人物，但亦是具有相当能量的地方精英。他们利用自身能力与声望，主导着厦门整个保甲组织。
二、国大代表推选权之争
厦门保甲早期形成由常务保长掌控的局面，但随着时间的推移，保甲事务逐渐增多，厦门市公安局遂开始谋求保甲的控制权。由此，各常务保长与公安局在职权划分方面多次发生冲突。其中，尤以国大代表推选权之争最为突出。
1935年12月，国民党五届一中全会通过1936年11月12日召开国民大会的决议，并要求国大代表选举应于10月10日前结束。随后1936年《国民大会代表选举法施行细则》规定“无乡镇长之县，由联保主任或相当人员行使推选权。”由此，联保主任获得推选国大代表初选候选人资格。联保主任可以行使国大代表推选权的消息传出后，厦门市各保长颇为不满，各常务保长不欲以巡官行使推选权，而力争由各常务保长负责推选。随着选举日期的临近，关于国大代表推选权的争夺也愈为激烈。然而，随着厦门市国大代表初选仍然按期举行，厦门市各选区巡官在公安局内行使推选权，各保长的后续行动已无济于事，最终种种努力未能取得结果。
厦门市国大代表推选权之争，不仅仅是民权行使与否之争，更是公安局与常务保长的职权之争。由于国民政府尚处于训政阶段，从厦门市公安局到中央政府自然维护警察的权益，国大代表推选权最终由巡官行使也并非事出意外。
三、保甲整顿与组织强化
国大代表选举风潮过后，厦门市公安局即积极谋划对保甲的掌控。1936年11月，内政部向各省市政府发出调查保甲制度的训令，厦门市公安局遂以此为契机，着手整顿全市保甲。首先，厦门市公安局从更换人员着手，强化对保甲人事的控制，并借此迫使各保长听命指挥。其次，厦门市公安局欲以直接撤销常务保长这一层级而完成对保甲的控制，这一措施受到全市保长群起反对，厦门市公安局虽然在该风潮中做出让步，但也并非一无所获，关于保甲训练班、整理保甲人员、召开保甲会议等事项亦为后续整顿保甲留有空间。随后，厦门市公安局令各区成立保甲整编委员会，重新划分全市保甲。各区重新改选保甲长，召开保长会议，推选联保助理员。通过保甲整编及改选，已将多数常务保长撤换。加之联保助理员又需常驻区办公处，其职权较常务保长已大大弱化。经过此番调整，厦门市警察局基本从人事方面完成对保甲的掌控。
最后，厦门市警察局进一步加强保甲组织建设。经过开办保甲训练班、充实保甲经费、实施联保连坐切结等整顿及组织强化，厦门保甲职能大为增强。尽管实际运作中厦门保甲还存有一些问题，但相较于常务保长时期，经过整编后的保甲组织效能已大大提高。
综上，同多数地区保甲制度的重建一样，厦门保甲也是基于上级军事机关的命令而实施的。这一缺少内在自发性的组织起初并未引起地方当局的重视，保甲组织形态相当松散。在厦门当局的漠视之下，保甲职权实际落入以常务保长为代表的地方人士手中。随着公安局在上级的支持下赢得国大代表推选权，厦门市警察局积极谋求保甲整顿，通过将常务保长改为助理员，并以整编保甲的名义，调整保甲人事与强化组织建设，警察局也得以完成对保甲职权的掌控，保甲组织效能也大大提高。
以往学界在探讨国家权力向下渗透时，多关注国家权威与乡村士绅之间的权力互动，甚少注意城市基层政权建设中的权力博弈。当国家试图在城市构建起自上而下的科层体系时，也面临着既有权力结构调适的问题。不过，相较于乡村而言，国家在城市的统治力量相对强大。南京国民政府成立后，国民党以军警宪特为基础，通过行政、立法等手段，辅以党团组织，建立一套全新的政治整合机制，极大增强了政府对城市社会的调控力度。反观乡村则不同。以最具代表国家力量的警察制度而言，在整个民国时期大都止于县城一级，因而国家力量在乡村社会较为分散薄弱。而在乡村党政组织空虚之下，保甲几乎是国民党推行政令的唯一抓手，在经费、人才均不能比拟的情况下，基层政治自然愈发负重而沦为土豪劣绅驰骋的舞台。
文章摘自《安徽史学》2024年第5期，原文约14000字。
