【作者】侯中军，中国社会科学院大学历史学院、中国社会科学院近代史研究所。
【摘要】在创建联合国的过程中，中国为弱小国家和民族代言，竭力维护国际公理与正义。鉴于求助国联制裁侵略失败的历史教训，中国希望采取大国一致的投票原则，并建议将侵略的定义予以明确，以便赋予战后国际组织以制裁侵略的能力。在敦巴顿橡树园会议第一阶段，中国向会议提交了中方提案，而非放弃提交，英美苏第一阶段会议的协议结果体现了中方的提案；中国对橡树园会议的实际贡献应以会议草案对中国建议的采纳情况为评估标准。在旧金山制宪会议上，包括中国共产党代表在内的中国代表团，坚持将扶助弱小民族独立写进托管制度之内，努力为广大的亚非拉第三世界国家代言。
【关键词】敦巴顿橡树园会议;联合国宪章;托管制度;旧金山会议
中国对战后国际和平组织的最初筹划 从九一八事变到七七事变，中国曾一直向国联呼吁制裁日本侵略，但国联已无可能发挥实际的制裁功能。于国联之外，中国尝试寻找其他制裁日本侵略的途径。1937年11月，《九国公约》签字国召开布鲁塞尔会议，亦未能形成实际制裁决议，被迫无限期休会。于此同时，意大利加入“反共产国际协定”，轴心国同盟正式形成。一战后形成的凡尔赛—华盛顿体系已经不复存在。
在求助国联以及《九国公约》签字国的过程中，中国切身感受到既有国际组织及公约体系已无可能制止侵略，基于此种教训，曾呼吁在战后建立某种集体安全的组织。1939年9月1日，德国突袭波兰，第二次世界大战正式爆发。1941年6月22日，苏德战争正式爆发。至此，除美国外的主要大国均已卷入战争。苏德战争爆发后，美国总统罗斯福与英国首相丘吉尔在大西洋上一艘军舰上会晤，于8月14日发表《大西洋宪章》，否认因战争而导致的国家领土变更，并展望将在纳粹专制宣告结束后，重建和平，实现一“广泛永久之普遍安全制度”。大西洋宪章强调，在这一“广泛永久之普遍安全制度”成立之前，需要解除法西斯国家的军备，英美将援助遭受侵略的各国。12月7日，日本偷袭美国珍珠港，太平洋战争正式爆发。至此，英美苏等均已正式加入反法西斯战争，世界进入战时状态。国联及维持一战后国际秩序的《九国公约》《非战公约》等，已经名存实亡。
太平洋战争爆发后，在《大西洋宪章》的基础上，美国起草了联合国家共同宣言的全文。12月30日，中国驻美大使胡适收到了美国国务卿赫尔转交的宣言文本。赫尔邀请中国加入共同宣言，希望中国承诺用全部军事与经济资源与法西斯作战，承诺不单独缔结停战协定。1942年1月1日，美国总统罗斯福约见中国外交部长宋子文、英国首相丘吉尔及苏联驻美大使乌曼斯基，商讨由四国领衔签署联合国家宣言，宋子文当场签字。大西洋宪章及联合国家宣言的发表是战后国际组织的初步酝酿。此时并不意味着中苏美英已经开始设计联合国的框架，而是指四大国已经开始了战后集体安全工作的基本思考。中国因参与领衔签署，被视为“四强”之一，自此以后中国作为“四强”的提法开始逐渐增多。
领衔签署联合国家宣言后，国民政府开始研究如何组建战后国际组织的问题。最早系统研究战后国际组织问题的是隶属于国防最高委员会的国际问题讨论会。该会于1942年5月21日讨论修正了《国际集团会公约要点》，并于6月4日进行了增补。修正后的《国际集团会公约要点》共25条，将战后国际组织暂名为国际集团会。与该公约同时提出的《太平洋各国互助条约》，于1942年5月7日讨论通过，系有关太平洋各国的区域性国际组织。《国际集团会公约草案》及《太平洋各国互助条约》的出台，意味着中国基于《大西洋宪章》提出了自身的方案。
中国国防最高委员会秘书长王宠惠认为，由于《大西洋宪章》本身存在缺陷，各国对于宪章的解释存在分歧。针对大西洋宪章的缺陷，王宠惠提出了《大西洋宪章补充条款》三点：一是“摧毁暴日”；二是“民族自决”；三是“种族平等”。王宠惠为代表的国防最高委员会对大西洋宪章的三点补充，尤其是关于民族自决的原则，构成了日后中国对联合国宪章原则的基本考虑之一。中国领衔签署联合国家宣言，从法理和程序上成为四大国之一，为以后成为联合国安理会常任理事国奠定了法律基础。王宠惠所提出的《大西洋宪章补充条款》与国际问题研究会的《国际集团会公约草案》及《太平洋各国互助条约》存在密切关系，这三者构成了中国对战后国际组织及太平洋区域组织的最初设想。
1943年8月，第一次魁北克会议期间，美国国务院起草了一份四国宣言的草案。由于苏联此时尚未对日宣战，因此在组织中苏美英四大盟国共同参加的会议时，一般认为蒋介石应该渴望参加，但事实上，蒋不愿出席由四国领导人共同参加的峰会。在四国举行会议时，一般是英美苏举行商谈，然后再由中英美进行另一次商谈。这也是此后四大盟国举行会议的标准做法。
虽不愿参加四国峰会，但国民政府对于参与建立国际组织持积极态度。1944年 5月份，国民政府从《纽约时报》得悉，英国将召集会议讨论成立新的世界组织的计划，而中国不在获邀范围之内。蒋介石急电驻美大使魏道明，要其探询真相。美国副国务卿斯退丁纽斯表示，报道纯系推测，美国亦正在研究相关计划。5月29日，美国宣布，将召集四大国就成立国际安全机构进行非正式磋商，中国正式受邀参加战后和平机构会议。《中央日报》翌日即刊出了此消息。国际问题研究会、外交部、参事室等机构参与了中国方案的制订，中国社会各界通过报刊等发表自身对于战后组织的构想。7月13日，王世杰呈递了参事室方案。17日，宋子文呈交了外交部方案。在上述两个方案的基础上，王宠惠结合国际问题讨论会的方案，提出了中国的最初方案，并于24日向蒋介石递交了《我方基本态度与对重要问题之立场》。
蒋介石于7月26日致电顾维钧，请其探询英方提案以及其个人对于中国应采取的态度及立场的建议。在等待顾维钧建议的同时，国民政府内部继续调整王宠惠的综合方案。27日，外交部长宋子文针对理事会常任理事国及表决权，提出具体意见。29日，宋子文将经蒋介石调整后的方案及中方的总体应对方针通知魏道明。此次提案可以称为“729方案”。此提案阐明了中方基本态度五条，并强调如与从前方案有所出入时，以此次为准。在此提案内，中方基本态度是在美国提议的基础上进行修改或补充，主要程序和议事规则以美方提案作为基准。
在王宠惠提案的基础上，顾维钧强调革除国联盟约的弊端，建立高效有力的执行机构，扶植弱小民族的独立。8月6日，顾维钧将其探得的英方意见以及其个人观点致电蒋介石。顾维钧所提的这些建议，在中国最终提案内有两处体现，一是放弃提出“种族平等”；二是建议常任理事国拥有一票否决权。中国在敦巴顿橡树园会议上所持态度和策略也与顾维钧的建议基本一致，但此时顾维钧不主张放弃向会议提出整个提案，这一点非常重要。顾维钧认为此次会议有重要意义，中方需要认真对待提案工作，这一见解亦在最后时刻影响到了是否提出整个方案的外交决策。中方收到美国草案和英国节略之后，在“729提案”的基础上，经过吸收顾维钧、王宠惠等的建议后，蒋介石调整了中方的方案。调整后的方案可称为“729 方案修正案”，其中，最重要的一点变化在于：决定取消“729方案”中我方态度的第一条，即改变“暂不正式提出整个对案”这一基本态度。在原案第五条的基础上增加“美国草案未提及之重要问题，我方相机决定提出与否，留待他日商洽”。对重要问题的立场亦有调整。
相较原案，“729方案修正案”的基本指导思想体现了两点变化：一是中方仍将向会议提出自身对国际组织的整体建议；二是对美方没有涉及的问题，中方将保留日后提出的自由。相较原方案，中方态度在会议开始后较为积极，这显然与顾维钧的提议有较为密切的关系。
敦巴顿橡树园会议上中国决议的采纳情况 美国召集的战后和平机构会议，因其召开地址位于华盛顿特区附近的敦巴顿橡树园，又称敦巴顿橡树园会议。该会议是联合国筹备过程中一次非常重要的会议，中英美苏四国在此会议上初创了战后和平组织的宗旨和原则，中国为中小国家代言的身份在此次会议上亦有充分的展现。敦巴顿橡树园会议分为两个阶段，第一个阶段系英美苏三国会议，第二个阶段系中英美三国会议。国民政府将该次会议称为“英美中三国战后和平机构会议”。美方文件将此两个阶段称为“苏联阶段”“中国阶段”。
中国政府于8月12日正式确定了出席敦巴顿橡树园会议的代表团名单，顾维钧、魏道明、胡世泽、商震4人被任命为会议代表，后又于8月16日确认顾维钧为首席代表，由孔祥熙就近指导。会议开始前，中国代表团确定了中国对于会议的基本态度及立场，并明确为四点。中方首要目的在于“促成此次会议之成功”，本着合作的宗旨，采取务实态度，不坚持于某一具体问题，其基本考虑是维持中国的大国地位。
会议正式开始后，中方代表团于8月22日由孔祥熙向美英两国首席代表提交了《国际机构宪章要点》22项，供其在第一阶段会议上参考。中国最后时刻的调整方案体现在了中方提交的《要点》之内。最后的调整体现在理事会和投票方法部分。理事会部分系第五项，投票方法系第六项。大会决议案投票取三分之二多数以及须取得常任理事国同意，此点正是后来联合国安理会的投票规则，即大国一致原则。其余各要点基本没有变化。中国向敦巴顿橡树园会议所提议的22项要点，涵盖了大会议题的方方面面，其中依然可见联合国的框架和概貌。中方在最后提案中，对于侵略做出了明确的界定，亦明确各被托管各领土应终能获得自治与独立。
敦巴顿橡树园第一阶段会议进行期间，蒋介石在审阅代表团所拟议的《国际组织宪章中之要点》后，指示不必在会中坚持“种族平等”，其他问题仍照此前态度办理。需要说明的是，蒋介石认为不必在会中坚持“种族平等”一点，其本意并非是放弃种族平等，而是认为种族平等为“当然之问题”，不应刻意强调。这一点与顾维钧所提议的放弃提出“种族平等”提议虽然目的一致，原因不同。
美苏代表在安理会投票权问题上产生严重分歧，苏联代表坚持安理会常任理事国的一票否决权。第一阶段会议建议战后国际和平组织的名字为“联合国”。关于如何成为联合国会员，规定“凡爱好和平国家均得加入”；关于安理会的组成，建议增加法国为五常之一，但未能决定投票权问题。关于区域问题，为维护国际和平及安全，三国草案鼓励区域组织的存在。如将第一阶段会议所形成的文件要点与中国代表团的最后提案相比较，可以发现两者的诸多相通之处。关于联合国的宗旨与原则、主要机构的组成、区域问题及区域组织等等，事实上已经体现在中方提案之内。不同之处在于，关于侵略的定义、安理会的大国一致原则等，尚未体现出来。
9月29日下午，由中美英三国参加的第二阶段会议开幕。会议开始后，针对第一阶段的会议最终文件，顾维钧代表中国提出了七项补充建议，这七项建议成为第二个阶段会议讨论的主要部分，其中有三项获得会议采纳而形成了具体决议。
在10月3日下午的会议上，美英代表团提出，最为紧迫的是如何体现第二阶段会议的最终讨论结果，即如何体现中国所发挥的作用。为此，美国代表团代理主席帕斯沃尔斯基提出了三点建议。第二阶段会议原本准备将中方增补的三项决议制作成补充文件，但经过讨论后，英美两国对此种办法“颇顾虑”。英美顾虑之一是时间，之二是中方的国际地位或形象。
从形式上或会议程序上而言，给人一种印象：中国对于敦巴顿橡树园会议“贡献有限”。形成这种印象的主要原因或许在于，中国并未参与第一阶段会议，而第二阶段会议只是对第一阶段会议意见书的讨论增补。事实上，这是一种误解。1944年8月28日，孔祥熙在中国代表团内部会议上强调，中国已经向英美代表提交了中国方案，其中包含战后国际和平组织宪章必须包括的各点。为说明敦巴顿会议文件对中国方案的采纳情况，顾维钧系统分析了英美苏三国建议方案与中方提案的关系，分析比较了三国建议案对中方提案的吸收情形。在会议闭幕式上，与会四国决定于10月9日发布四国草案全文，即《国际组织建议案》。建议案发表后，中国国内舆论立即做出反应。顾维钧在接受中国国内广播采访时称，虽然敦巴顿会议分为两个阶段，但中国代表团的说帖已经在美英苏三国会议开始前送交美英政府，因此，在中美英阶段，已经通过的问题就不必再提出讨论。
旧金山会议前中国的准备工作 敦巴顿橡树园会议后，联合国的筹建工作正式提上日程。1944年10月12日，斯退丁纽斯邀请顾维钧到国务院协商敦巴顿会议未能解决的问题。在雅尔塔会议前，美方已经及早与中方事先协商了筹备联合国大会的各种细节问题。美国国务院向顾维钧表示，考虑到即将到来的美国总统大选，筹议中的联合国大会的请柬要等美国大选后发出，原因在于，如何解决安理会的投票权以及请哪些国家加入大会，这两大问题均须由大选后的美国总统与其他三国商量决定。
1945年2月4日，雅尔塔会议召开。在雅尔塔会议上，英美苏三国建议于1945年4月25日在美国旧金山举行联合国制宪会议，一旦中法予以同意，则将公布关于安理会投票权的建议规则。2月13日，美国驻华大使馆将邀请函方案送交中国外交部，并向中方通报即将发表的雅尔塔公告内容。事实上，苏美英三国在雅尔塔会议关于安理会投票程序的规定与中方的总体设计只有一点区别，即当涉事国为安理会会员国之一时是否应参加投票。虽然中方没有参与讨论，但此点建议已经在敦巴顿橡树园会议上提出来了。
因1935年签订的《法苏互助条约》与敦巴顿橡树园草案有冲突以及对于委任统治的保留，法国不愿作为旧金山会议的发起国，但表示可以接受作为邀请国之一出席。由于法国不同意作为请柬发起国，最终旧金山会议的召集国由中美英苏四国担任，并于1945年3月5日发出请柬。作为召集国发出请柬后，孔祥熙建议中国对于旧金山会议，“不宜公开另作建议”，应该限于敦巴顿会议所讨论各问题及遗留待决各问题。
雅尔塔会后，美国依照既定步骤先行召集法律委员会讨论国际法院问题，继而召集五大常任理事国代表会议，讨论委任统治地的国际代管问题。3月15日，美国驻华代办艾切森致函中国外交部，邀请中国于4月9日在华盛顿或其附近集会，召开旧金山会议法律专家委员会，先行讨论国际法院章程等。接到邀请后，外交部请国防最高委员会秘书长王宠惠为代表，并由王指定徐谟、胡世泽为顾问，参加该次会议。
中方在准备旧金山会议提案时认为，由于中国系召集国之一，对于在敦巴顿会议提出而未获英美接受的中方部分提案，“似不便再行提出”。中方未能获得接受的提案主要是三项。
同时，国民政府亦开始考虑代表团的组成问题。到了抗战后期，经过根据地及敌后军民的浴血奋战，中国国内政治的发展已经出现了有利于广大抗战军民的趋向，中国共产党领导的抗日根据地及敌后军民已经成为中国国内一只重要的政治力量。对于国民政府而言，需要考虑是否吸纳中共等其他党派参加旧金山会议代表团。中国共产党于1944年9月提出建立联合政府的主张，其后在美国主持下，国共之间多次谈判。要求与国民党联合组团参加旧金山会议，可以视为中国共产党要求组建联合政府的政治延伸。
通过美军延安观察组，此时中国共产党与美军及美国政府高层已经建立了联系的渠道。在赫尔利主持国共谈判期间，中国出席旧金山会议代表团的组成问题提上议事日程。1945年2月18日，在中共六届七中全会上，毛泽东决定派代表参加旧金山会议。同日，周恩来致电赫尔利，强调国民政府系一党独裁的政府，不能代表中国解放区的一千万人民，也不能代表国民党统治区广大人民的公意。要求代表团的组成，国民党代表人数应限于三分之一，其余三分之二由共产党和民主同盟选派。赫尔利在回电中指出，由于旧金山会议系“国际间的会议”，对中国而言，受邀参加会议的是中国国民政府，中国共产党如要参加会议，须从方法上加入“中国国民政府之中”。
美国总统罗斯福希望中国能组建一个具有广泛民意的代表团参加旧金山会议，以便彰显中国国内各政治势力的团结，为击败日本法西斯奠定基础。3月15日，罗斯福致函蒋介石，要求中国出席旧金山会议的代表团能够吸收中国共产党的代表参加。在收到罗斯福电文后，顾维钧再向蒋介石建议吸收共产党的代表，并提名董必武参加。在中国共产党及国内进步政治势力的要求下，又经罗斯福总统的直接干预，国民党最终同意接受中国共产党及其他民主党派人士参加代表团。23日，国民政府外交部长王世杰建议在周恩来、董必武、秦邦宪三人中选择一人参加联合国制宪会议。26日，国防最高委员会会议决议，由董必武代表中国共产党出席会议。宋子文为首席代表，其余为顾维钧、王宠惠、魏道明、胡适、吴贻芳、李璜、张君劢、董必武、胡霖。4月1日，中共中央决定，董必武带随员二人（伍修权、陈家康或章汉夫），参加中国出席旧金山会议代表团。中共七届六中全会主席团指示，董赴美后主要是争取外国朋友，提高我党的国际地位，并尽量争取留驻美国工作。中国代表团组成后，内部先行讨论了联合国制宪会议需要涉及的主要问题。
旧金山制宪会议期间中国代表团的讨论及决策 1945年4月25日，旧金山联合国制宪会议正式开幕。为便于及时整体掌握会议进展，协调代表团内部出席不同委员会代表之间的信息互通，中国代表团自4月27日起开始举行代表内部会议。鉴于英苏两国代表团对各国新闻记者均有招待会，在4月27日的第一次代表会议上，中国代表团决定举行记者招待会，并定于5月1日（星期二）举行第一次记者招待会，宣讲中国代表团对于会议的政策及见解。为统筹办理会议期间的各项工作，中国代表团于内部设立了两个委员会。根据事先议定，旧金山制宪大会共分四大委员会及12个专门委员会。
会议开始后，经代表团内部讨论，中国决定在敦巴顿橡树园方案的基础上向旧金山会议提出三项新修正案。5月4日，中苏美英四国最新修正案正式公布。代表团讨论后决定，由于中国系发起国，整体上，均应表示赞同。扶助弱小民族获得独立是中国所一直坚持的政治理想，也是自筹备战后国际组织以来中国国内舆论一直高度关注的议题。中国代表团自第三次代表会议起，开始研议中国对于托管制度应采取的态度。关于领土完整及主权问题，中国代表团倾向于尊重主权，建议尊重现有疆界。基于九一八以来屡次呼吁国联制裁日本而不得的教训，中国代表团希望对侵略行为进行定义，目的在于防止大国对弱国的武力入侵，为弱小国家寻求制度保障。关于会员退会问题，中国代表团讨论后决定“使退会愈难愈好，宪章中有无禁止明文之规定，无甚区别”。
宪章中应否提及国际劳工局问题，英法与美苏两方态度不同，英法主张列入，而美苏反对，中国代表团于第21次代表会议讨论决议“应与苏美两国一致，主张不提”。对于国际法院法官选举问题，中国主张“由大会与安全理事会联同选举”“大会选举以普遍多数为标准”“安全理事会以三分之二为标准”。关于经济社会政策问题，中国“原则上赞成加拿大提案，但宪章中具体规定愈少愈好”。由于英美两国反对列入国际法编纂问题，中国代表团在第14次代表会议上决议“我方不必提出”，但应写入“国际法之发展”字词。
在国际法院是否有强制权问题上，中国倾向于赋予国际法院以强制权，这也是多数弱小国家的态度。宪章签字之前，宋子文为准备中苏谈判已经离开旧金山回国，顾维钧接替宋子文担任首席代表。6月26日，联合国宪章举行签字仪式，顾维钧代表中国第一个签字。1945年8月24日，国民政府批准了联合国宪章。
旧金山会议期间，基于为中小国家代言的基本立场，对于一些于中国而言特别重要而各大国又难于达成协议的事项，中国代表团均予以了争取。由于自身的实力地位，事实上，在很多细节问题上，中国被迫向美英等予以让步，但在托管委员会上，中国代表顾维钧坚持了自身的立场。
敦巴顿橡树园会议及旧金山联合国制宪会议召开时，二战仍在进行，为了彻底击败法西斯，体现中国国内抗战力量的团结一致，美国总统罗斯福力劝中国组成一包括中国共产党在内的广泛代表团。国民政府最终接受了美国的建议。中国共产党顾全大局，接受了一个正式会议代表名额的安排。中国出席旧金山会议代表团代表的广泛性，使得联合国宪章的制订及签署本身就体现了中国对于国际政治的贡献。对于战后国际政治格局的发展而言，中国共产党的代表系联合国宪章的签字者之一，这体现了1971年中华人民共和国恢复在联合国合法席位的正当性。
摘自《清华大学学报》2025年第1期，原文约29000字。
