【作者】谢殿诚，中山大学历史学系。
【摘要】公费名粮是绿营武官为满足营伍公用而领取的空额兵饷。在耗羡归公的基本理念下，雍正帝试图将公费名粮与正项钱粮严格区分，希冀地方武官自行管理。但随着公费名粮“值百抽二”原则的形成，以及督抚、藩司在支销上的介入，其渐被省级财政监管。至乾隆朝，绿营经费挪垫普遍，公费名粮与司库正项界限愈加模糊，最终于乾隆四十六年转变为公费银，被纳入经制正项。公费银作正开销是清廷在军费体制内的一次结构性调适，以此绿营有了独立且制度化的公费来源，然其经费运用亦因定额奏销的渐趋僵化而难有实效。
【关键词】清代;绿营;公费名粮;耗羡归公;军中财政
营伍之“耗羡”：雍正帝对公费名粮的认知 清前期的常额军费主要是兵饷马干的支销，此外，尚有不少日常性公用开支，并不计入正项奏销。地方经费“低存留”的结构特性，使得绿营公费存在制度性缺口，而武官薪俸微薄也难以接济公用，因此扣留部分兵饷用于营伍公事亦被视为补苴之道。此类空额兵饷称为“公费名粮”，至迟在康熙中期已广泛存在于甘肃、江南等地营伍。绿营公用需费，康熙帝亦秉持着对吏治一贯的宽松态度，并未严加禁革。
揆诸档案，公费名粮大致用于军械修制、日常公务及营伍上下交际。此外，奏销兵马钱粮册籍及领饷盘费，部科、总督、司道衙门书役饭食及提塘工食等，也由公费名粮支应。上述用途中，不少武官认为公费应专供军械修制，其余均为营伍私事，理应从自身薪俸或亲丁名粮中支出。然而“公”“私”范畴在运作时相对笼统，地方营伍并未严格区分，遇有所需大多动支公费名粮。公费名粮一直以来为清廷所默许，其希冀武官秉持个人操守而不在规制上予以约束，这不免滋长假公济私之弊。雍正帝继位后大刀阔斧实施改革，通过调整一批地方大员，对康熙朝遗留的巨额亏空以及军政废弛状况采取果断措施。种种情状，促使雍正帝于雍正元年九月谕令各省裁减空粮。
在公开要求整顿的同时，雍正帝也给予地方营伍弹性的改革空间，鼓励武官自主决策。不同于康熙帝晚年对公费名粮近乎纵容的态度，雍正帝认为绿营公费在所必需，但要控制在一定规模内，允许各地武官遵循“以公济公”的原则自行办理。所谓“以公济公”，反映了雍正帝在公费名粮归公改革中对“公”的内涵和外延的基本认知。雍正帝并未将公费名粮视作一项正式制度，因此在讨论形式及管理方式上都要避免公开，以免部院插手奏销事宜。即便如此，地方大员在清理公费积弊时因无例可循，难免小心翼翼。公费名粮尚且不能被视为正项，以免正项之外再有陋规，相应地正项钱粮也不该用于原属公费名粮所担负的营务。
要言之，围绕雍正君臣对公费名粮一事的讨论，可形成以下认识：其一，公费名粮为营伍必需，雍正帝亦不反对，鼓励地方武官在遵循“以公济公”原则下自主办理；其二，公费名粮是清廷对营伍虚冒一定程度上的默许，并非国家经制，亦非正项钱粮可比，因此在讨论形式上需要秘密进行，不可宣之于众，更不可报部核销。雍正帝将公费名粮改革完全授权地方武官，遏止部臣插手干预，并对违犯上述原则的做法适当介入，借此大体掌控改革趋向。
定额奏销：公费名粮的制度化趋势 在公费名粮化私为公的改革过程中，雍正帝允许地方武官享有自专之权，同时也通过奏折制度准确掌握地方军政改革动态。而如何确定公费名粮数额，成为改革的首要之事。雍正初期针对公费名粮的裁革措施各异。
岳钟琪督理四川、陕甘等地绿营军政时，将公费名粮定额一事向前推进。公费名粮留存各营，不必咨部，实际上造成了绿营公费任由地方武官支用的现状。尽管这并不违背雍正帝视公费名粮为营伍灵活经费的初衷，但随着各省绿营公费数额渐趋统一，公费名粮不受约束而私用滥用的弊端愈加凸显。为规范公费使用，此前石云倬在奏定浙省营伍公费时，便建议订立公费名粮章程，严格规定核查程序。雍正帝仍坚持公费名粮由地方营伍自行管理。
雍正七年吏部尚书查郎阿接替岳钟琪署理川陕总督事务，知悉各营公费支用情形无从知晓，弊病丛生，奏请参照文职公费奏销之例，抚标公费由巡抚察核，督标及提、镇、协所属标营由总督察核，各营按季于册内开明支用、存剩情形，年底造册送总督察核奏报。此后，督抚衙门开始介入绿营公费监管，公费名粮由督抚察核并具折上奏、兵部仅供存案的管理模式初步形成。然而，这一模式并未将专掌财政的各省藩司考虑其中，雍正十三年四月湖广襄阳镇总兵焦应林便奏请敕下各省督抚提镇，统计每年公费存留数目及使用情况，造册移送藩司，由藩司报部查核。雍正帝令兵部将此奏下发各省讨论。针对焦氏所奏，陕西布政使程仁圻积极响应。
与此同时，针对公费名粮造册格式的更改，则显示出绿营公费管理有超出地方范畴的趋势。长期以来绿营奏销册中亲丁与公费二项名粮均填注实名，因而制备军械时往往一并制造。继石云倬之后，广西提督张应宗再次强调造册时需清晰开列公费数额。如此不仅可节省造械费用，更便于稽查。乾隆三年（1738年）江南绿营援引广西成例，公费名粮免制军装器械。至乾隆七年，广东高州镇总兵杨恩提出既然公费名粮免设盔甲器械，则册内年籍亦无须开报。次年清廷下令将亲丁名粮改为养廉名粮，公费名粮开造虚名问题得以一并解决，各地武官最初为提高军械使用效率、核实兵丁册籍而修改公费名粮造册格式的尝试，经兵部奏准后通行各省。
随着造册格式及核查程序的确立，公费名粮的存贮逐渐成为讨论的焦点。但公费名粮制度行之日久，各营公费与实际需求间的不匹配，还是促进管理权的向上集中。乾隆时公费名粮在管理上的变化，表明在省级层面其与正项钱粮的界限逐渐模糊。
综言之，公费名粮定额是清廷及地方大员为避免营伍过度空虚，同时保证日常公用最低开销的折中措施，在地方军政实践中陆续形成每兵百名酌留公费名粮二至三名的定例。但定额后其在奏销管理上出现的客观需求，已逐渐偏离雍正帝的设计初衷。公费名粮最初存贮各营，凭营伍自行支用，后逐渐上升至省级财政层面，由督抚大员汇总核销。进而各省藩司的介入，使得在地方层面上公费名粮的管理性质已与正项钱粮相差无几。至乾隆初期，公费名粮造册不再开载虚名，在杜绝混名冒籍的同时，进一步加强了兵部对绿营公费的精细化管理，显示出绿营公费管理超出地方范畴趋势的增强。
“国家之公用”：从公费名粮到公费银 随着公费名粮定额以及督抚、藩司在管理上的逐步介入，地方营伍对公费的使用逐渐失去弹性。一方面经费有定，程序上的严密使得公费支用被逐渐限制；另一方面公费名粮存留需时，使得原有的定额化弊端愈加明显。早在雍正五年石云倬即注意到，营中只有因事脱逃革退者，所剩粮饷才可留为公用，营伍公费存留耗时过久。平时规例存在的缺陷在战时则愈加扩大，一遇频繁征调，营中公务激增，公费一时难以凑齐。雍正六年川陕总督岳钟琪推行公费名粮定额后不久，不曾想公费便渐有不敷应用之势。因川省绿营进剿梁山、乌蒙、镇雄并会剿米贴，派调西藏等战事，所需军装理应预先制备，岳钟琪不得已于四川司库正项内预支办理，以各营公费银按季扣还。在绿营经费筹措中，公费名粮事实上扮演着“抵扣金”的角色，且此例一开，借支库帑而以公费补还已被地方武官视为弥补急需经费的捷径。
至乾隆朝战事愈频，营伍公费捉襟见肘，武官借支库项的做法已变为常态，公费名粮与司库正项的相互交织也愈发紧密。公费定额后试图再次增扣已较为困难，乾隆帝坚守正项钱粮不随意混支的国家经制。这些均表明，绿营公费缺口扩大的趋势难以避免，实际上正项钱粮被拨与绿营公用的情形也愈发普遍。同时期各地营伍公费纷纷告急。
在东挪西垫、前掩后支的经费筹措过程中，公费亏空愈加扩大。这呈现出因制度设计缺陷，地方营伍深度依赖公费名粮补充公用，但在辗转挪垫的经费筹措中，绿营公费已然偏离了制度本位。从司库银、建旷银、草干银等正项钱粮中补充绿营公费，不仅加剧了正项钱粮的压力，更打破了清廷基于国家经制划分绿营公费与正项钱粮二者界限的考量。各省营伍借项亏空愈发严重，绿营公费成为事实上的一笔糊涂账。至乾隆四十六年乾隆帝认为户部存银充裕，为了在根本上清厘名粮积弊，除将亲丁名粮改给武职养廉外，将公费名粮裁撤补充实兵，另设公费银作正开销。
长期以来公费名粮与正项钱粮相互交织的状态被承认，绿营公费银成为正项钱粮中的一项，受户部监管核销。此后各朝《户部则例》对绿营公费的记载也由“公费名粮”改为“公费银”，并在其后开列各省绿营公费数额。与此同时，公费银也成为新旧武官交接时的例行内容被纳入考核。
将营伍公费从兵丁饷银中剥离，另设经费以供开销，对补充绿营兵额及减少公费管理中的弊端有着积极作用。在制度设计上，绿营不再从兵饷中克扣粮饷补充公用，而是有着固定的经费来源，并针对军械修制确立规章，这减少了公费使用与管理过程中与兵饷混淆不清而引发的种种纠葛，亦使得清廷在制度上加强了对各省营伍公费的管理。然而，随着绿营公费管理权的上移及定额化奏销程序的建立，其实际使用效能被逐渐削弱。绿营公费这种带有明显“量入为出”色彩的定额管理，难以应对实际情形进行调整。自嘉庆以后，各省督抚关于公费银的请销题本中，户部依照既有则例逐条核实，部驳现象时有发生。绿营公费使用由“先支后销”逐渐变为“先题后支再销”，并在使用限额及奏销期限上有着严格规定，其灵活性在严密的奏销监管下渐趋僵化。公费名粮的存在根源于财政不足，亦因财政充裕而得以取消。但自嘉庆十九年开始对此次增补实兵进行裁减以及官员捐摊养廉银补充地方财政的愈加常态化，体现出清廷自嘉道以后财政日益陷入困境的实态，绿营公费银的后续演变仍有待继续讨论。
绿营名粮制度是牵涉清代武职群体核心利益的一项财政安排，其改革走向不仅体现出清廷军政管理的重要特质，更与同时期国家财政改革的设计理念密不可分。公费名粮的存在根源于清代“低存留”的财政状况下，大量营伍日常开销无项可资，因而从兵饷中扣留部分钱粮以作公用。与康熙帝对待同时期各省耗羡的宽容态度一样，裁减公费名粮因缺乏制度革新的必要环境而未能推行。至雍正朝，各省耗羡归公陆续提上日程，相关理念亦在军政改革中得以体现。雍正帝视公费名粮为营伍“耗羡”，将其与正项钱粮严格划分界限，希冀绿营公费的多寡由地方武官自行斟酌，相关讨论以奏折形式秘密进行，公费管理也不必报部核销。作为一项非正式经费，雍正帝试图在不触碰国家经制的前提下，将公费名粮视为地方营伍的灵活经费并赋予相当弹性。
随着地方军政实践中公费名粮陆续形成每兵百名酌留二至三名的规制，制度的具体运作逐渐偏离了雍正帝的设计初衷。公费名粮由最初营伍自存自用，逐渐上升至省级财政，由督抚大员汇总核销，此后各省藩司介入管理，在地方层面上其性质渐与正项钱粮无异。至乾隆朝战事愈频，公费名粮难以满足骤然激增的军需开销，各地武官多借支司库银而以公费名粮补还。在东挪西垫的经费筹措中，绿营公费不敷非但未能好转，而且其与正项钱粮在实际运作中交织渐深。乾隆十六年在全国范围内统一增扣名粮以确保绿营公费发挥功效的努力并未奏效，至乾隆四十六年清廷承认了长期以来绿营公费与国家正项早已含混不清的情状，将公费名粮改为公费银，作正开销。绿营公费从一项灵活的“地方之公用”，到被纳入严密的中央财政管理体系之中，最终成为“国家之公用”。
公费银作正开销是清廷在军费体制内一次“正本清源”的制度调整，将以往公私界限不清的陋规私费归于合理合法的经制财政之中。其与耗羡归公与文职养廉的改革进程不一，却殊途同归。然而，原为日常营伍公事所设的绿营公费，在定额化及一整套严密的奏销程序建立后，经费数额僵化且奏销愈加困难，其实际运作效能已大为减弱。并且，嘉庆以后国家财源的客观性不足，使得公费银改革落入有名无实的困境中，绿营公费的经费来源问题还有待进一步深究。
摘自《清史研究》2024年第6期，原文约20000字。
