【作者】许金秋，杨欣玥，吉林大学东北亚研究中心；吉林大学东北亚研究院。
【摘要】18世纪下半叶，随着俄国领土扩张与农民起义的爆发，地方政府行政效率低下的问题暴露无遗。叶卡捷琳娜二世执政后，力主推行地方治理改革，重塑中央与地方政府间的权力分配，改变俄国传统的地方政府权力结构和运作模式。通过横向切割行政权与司法权、重构地方管理体系，实现权力下放，俄国最终形成“中央—总督管区—省—县”多层级治理结构。同时，通过向贵族分权，加强贵族在国家事务中的作用，实行贵族等级自治和城市自治，构建起代表和平衡各等级利益的治理机制。这场改革充分调动了地方政府和贵族的积极性，对保障俄国政局的长期稳定发挥了重要作用，虽然存在绝对君主制和农奴制度固有的一些弊端，但仍是俄国历史上最成功、最有意义的改革之一。
【关键词】叶卡捷琳娜二世;地方治理改革;央地关系;权力下放;分权
开明与专制：地方治理改革的思想及法律基础 18世纪初，经过彼得一世改革，俄国最终确立绝对君主制。受启蒙思想影响，叶卡捷琳娜二世登基后顺应国际潮流，实行“开明专制”，俄国君主专制政体进一步加强。她视“合法君主制”为国家理想，旨在以法律为坚实基础，通过集中化、合理化和统一化完善国家治理体系。地方治理改革在叶卡捷琳娜二世总体改革计划中占有重要地位，地方政府机构则是她实现政治理念的合适“土壤”。
叶卡捷琳娜二世认为，君主专制是最适合俄国的管理形式，拥有无限权力的开明君主比权力受到限制的君主更能造福国家。在她看来，专制君主不是独裁者，不是专制者，而是英明的领袖和导师，是臣民严格而公正的父／母亲。她统治时期的手谕都体现了这一点。甚至她在耗时两年亲笔起草的《圣谕》第一条就开宗明义，表示俄国是欧洲强国，专制是唯一适合俄国的国家形式。可以说，叶卡捷琳娜二世使用一种新的“地理论据”来论证专制制度是俄国这种庞大规模的国家唯一可以接受的政府形式。
作为绝对君主制的特殊阶段，开明专制的特点是在法律上保持君主专制的同时改变旧有政治体制。与专制制度的前一个历史时期相比，新政治体制建立在严格依法治国的基础上，依靠法律规范所有生活领域和社会运作、国家机器和君主本人。这也是叶卡捷琳娜二世早在登基之初就已经形成的明确且成熟的政治信仰及观点。因此，叶卡捷琳娜二世积极制定“最完善的法律”。从叶卡捷琳娜二世统治时期开始，俄国专制制度逐渐失去独裁的特征，走向对君主权力本身的“法律规定”。效率低下的地方管理领域正是叶卡捷琳娜二世践行“开明专制”理论并推动改革的最佳场所。
1762年7月，叶卡捷琳娜二世委托精通地方事务的前参政院总检察长Я．П．沙霍夫斯基伯爵制定地方治理改革方案。该方案强调通过设立新的行政单位使领土划分更加规范以及使总督权力在一定程度上受限于当地贵族甚至商人代表。
1764年4月21日，叶卡捷琳娜二世在《给省长的训谕》中指出，国家的福祉取决于对各地区的适当管理。她宣布将逐步提升地方政府的作用，切实改善地方治理水平。1767—1768年召开的法典编纂委员会会议在地方治理改革筹备中发挥了重要作用。叶卡捷琳娜二世希望参照启蒙运动的纲领，为俄国制定一部绝对平等的法律或“根本法”，并建立全国统一的法律秩序。
1768年4月，法典编纂委员会设立附属的“普通法效力下的国家制度委员会”，分析政府现状，提出改革建议，委员会历时三年半编纂出《当代俄国政府概况》。该委员会提出的区域划分、设立等级法院及司法行政分离等原则均被纳入改革的最终版法律方案。
1775年11月7日，《全俄帝国各省管理条例》正式颁布，由此叶卡捷琳娜二世地方治理改革的帷幕正式拉开。与宣传性质的《圣谕》相比，《条例》作为一部成熟的立法文件，体现了叶卡捷琳娜二世关于重建俄国地方机构体系的设想，并构成了改革的重要法律基础，首次以立法形式确定司法权与行政权的分离，并明确界定地方行政司法系统的组织架构、权责和运作方式，成为后续相关立法的基础。
为彰显改革的重要性及庄严性，叶卡捷琳娜二世在《条例》颁布之时特别发布诏书，其中清晰指明了现行地方管理存在的弊端。地方治理改革旨在消除这些弊端。
重构与分立：地方治理改革推行的多维路径 1775年改革标志着俄国行政区划进入新一轮演变，叶卡捷琳娜二世吸取彼得一世的经验与教训，选择以省作为国家行政区划的基础、以县作为结构上的细分，削减行政管理单位冗余，用省、县两级行政区划取代从前的省、州、县三级行政区划。
新行政区划以人口数量为基础。然而，这种新的划分方式也存在一定弊端，仅以统计数据为基础的划分完全忽视了俄国各地方的经济联系和当地人口的民族特点。新旧省份更迭的过程持续了十年（1775—1785），到叶卡捷琳娜二世统治末期。这一时期组建的大多数行政单位的面积和边界几乎一直延续到20世纪20年代，对俄罗斯帝国的行政区划体系影响深远。
改革首先对地方行政机构进行重组，增加了地方机构和官员的数量，并对地方机构的职权范围进行了更清晰的界定，实现了行政与司法分立。按职能，机构和官员大体可分为行政—警察、财政—经济和司法三大类。
省级行政—警察机构包括省行政公署和社会救济衙门。省行政公署是省的主要行政部门，隶属省长管辖，公署成员由俄国参政院统一任命。
社会救济衙门作为这次地方治理改革中新设立的省级公共福利机构，值得特别关注。该机构负责本省的国民教育、医疗和慈善事业，管理包括医院、收容所、救济院、孤儿院、残疾人之家等在内的救助机构，同时也履行一些警察职能，如管理习艺所和感化院。社会救济衙门的成立是开明专制政策最显著的体现之一。为强调这一机构的重要性，叶卡捷琳娜二世在《条例》中作出专门规定，授权总督或省长亲自主持各省社会救济衙门的工作，并要求其成员均须出自等级法院。此外，叶卡捷琳娜二世通过多种渠道为该机构筹集资金。总体而言，该部门是一个具有民主性质的政府机构，尽管其实施的社会综合救助计划更重视俄国贵族的利益，但也兼顾国民福祉，对提升俄国地方治理水平发挥了重要作用。
初级地方法院是县级行政机构，兼具行政、司法和警察职能。因此，警察局局长担任县主要领导，也可以称其为地方行政警察局长。由于县警察局局长和两名陪审员均从县贵族中选举产生并经中央批准，因此县一级的“生杀大权” 实际上掌握在当地贵族手中。该机构负责监督居民履行各种义务、维持县域的和平与安宁、预防传染病、监督商业发展、监督居民的道德风尚和政治忠诚等。
财政—经济类机构包括省财政厅和县财政局。1775年改革后，省财政厅和县财政局整合了地方财政、国有财产和收支管理职能，成为地方财政管理的核心机构。省财政厅的职能非常广泛，并负责向沙皇汇报本省财政情况。省财政厅下设省级和县级国库，负责保管国库收入、发行货币以及发放官员薪资。相比之下，隶属于省财政厅的县财政局的权力则比较有限。
1775年地方治理改革建立了庞大的地方机构体系，体现出地方政府官僚化和集中化的趋势。到叶卡捷琳娜二世统治结束时，比彼得一世时期创建的机构数量多五倍以上。
叶卡捷琳娜二世认同孟德斯鸠的分权理论，并试图在改革地方司法系统时将这类理论付诸实践。颁布的诏书中明确指出，在即将建立的政府制度中，法院与行政机构分立。此次改革后，司法部门在俄国首次成为独立于行政部门的权力机构。这一时期的司法体系具有明显的等级性质，贵族、市民和农民分别拥有与其身份等级相对应的地方司法机构。
值得关注的是，此次改革设立了感化法院这一全新的司法机构。叶卡捷琳娜二世试图通过感化法院将圣谕中宣布的一些启蒙思想转化为实践，还进一步完善了俄国的检察制度。这对于俄国检察机关的发展和完善具有积极意义。
总体而言，尽管县级司法机构仍然存在权限不清等问题，但改革后的新司法体系更为健全，显著提升了俄国司法的独立性，同时推动了审判程序和诉讼制度向规范化、多级化方向发展。
分权与自治：地方治理改革的核心特征 中央与地方的关系作为国内政府间关系的核心，决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式。叶卡捷琳娜二世地方治理改革赋予地方政府广泛的权力，在权力配置上呈现出央地间纵向分权的典型特征。
俄国中央政府通过地方治理改革，向地方大幅下放权力，将部分中央机构的职能转归地方政府，依据新的行政区划原则，将地方行政、财政、司法事务分别交由专门的等级机构负责，并将上述机构纳入新的省—县两级垂直管理结构中。
在此基础上，叶卡捷琳娜二世创新性地引入总督管区作为中央和地方之间的中间环节，最终形成“中央—总督管区—省—县”四个层级的治理结构，改变了传统的地方政府权力结构和运作模式，赋予地方政府更多事权，以调动其积极性。作为地区管理及监督地区机构和官员的双重制度，总督制既清楚地表明了叶卡捷琳娜二世整合和同化俄国地缘政治空间中多元社会民族集合体的决心，也成为她推动地方治理改革的重要抓手。
总督制的出现源于叶卡捷琳娜二世时期俄国领土的快速扩张，被兼并的具有自身传统的地区无法迅速适应俄国的政治、经济体系以及社会文化环境。叶卡捷琳娜二世认为，需要在新兼并的地区逐步引入帝国的绝对君主制。为了使君主的地方权力合法化，加强沙皇对地方的管控，总督制度应运而生。作为地区管理及监督地区机构和官员的双重制度，总督制既清楚地表明了叶卡捷琳娜二世整合和同化俄国地缘政治空间中多元社会民族集合体的决心，也成为她推动地方治理改革的重要抓手。此外，叶卡捷琳娜二世于1778年9月14日颁布一项关于总督在地方不可诉的法令，要求所有针对各省总督的投诉都必须在参政院审议，以此保护总督们不受省级机关和贵族社会的侵犯。
总督作为各省与最高当局之间的纽带，有义务及时发现影响中央对辖区政策的问题，必须对经济社会进程做出迅速反应，引导其转向有利于国家的方向，必要时可以通过控制地方财政、金融活动，特别是调整战略性商品和基本食品定价，来维护地方稳定和国家统一。直到20世纪初，这种地方管理形式仍在包括乌克兰在内的少数民族地区占主导地位。不过，总督一人尽揽辖区内军政和司法大权的形式，实际上与叶卡捷琳娜二世奉行的分权原则相背离。
叶卡捷琳娜二世的改革方案充分考虑到贵族参与地方管理的意愿。可以说，贵族一方面作为自身等级的民选代表，一方面作为最高权力机构任命的官员，不仅成为地方和中央行政机构的领导阶级，也升级为国家的政治统治阶级。
1785年颁布的《俄罗斯帝国城市权力和利益诏书》主张建立一个泛等级的“城市社会”，建立城市自治制度。等级自治机构负责建设城市设施、发展工商业、保护等级权利等事务，是对国家行政机构与警察机构的经济和行政管理职能的补充。
正是在叶卡捷琳娜二世地方治理改革期间，俄国地方自治领域的法律政策更加系统、更加完备。这一时期，通过立法使国家政府机构和地方自治机构的活动实现了制度化。叶卡捷琳娜二世利用改革吸引贵族的积极参与，借贵族之手重新控制和优化地方管理，俄国政府和以贵族为代表的社会力量之间达到了相对平衡，保障了国内政治局势的长期稳定。得益于改革，俄国建立起系统有序的城市治理体系，为未来建立现代城市自治政府奠定了基础。
地方治理改革政策评析 国家的制度性问题累积，地方治理危机和地方政府不作为，致使俄国原有的地方管理制度难以为继，这是叶卡捷琳娜二世开启地方治理改革进程的根本动力。改革试图调整中央与地方之间的关系，以实现帝国的发展目标。因此，这一改革时期也可称为俄国中央和地方政府关系的结构性变革时期。
这次地方治理改革的成果主要表现在中央和地方权力重新划分与地方管理网络构建两个方面。然而，随着改革进程的推进，也暴露出一些影响新机制有效运行的问题。其一，改革偏离“三权分立”原则。其二，贵族获得超然地位。尽管与欧洲大多数国家相比，叶卡捷琳娜二世在俄国启动的政治改革带有保守性，但1775年地方治理改革仍在一定程度上体现了启蒙思想，并达到了预期目的。通过改革，俄国成功地建立起较为合理的行政区划和强大的地方政府机构体系，大体实现了司法与行政的分离，贵族在国家事务中的作用加强，地方政府管理效率明显提高。毫无疑问，叶卡捷琳娜二世地方治理改革使俄国的政治体制更为稳定，改革中形成的新地方机构体系沿用近百年，直至19世纪六七十年代亚历山大二世大改革前没有做过大的调整。
摘自《学习与探索》2024年第12期，原文约15000字。
