【作者】滕海键，王法刚，辽宁大学经济学院、环境史与经济社会可持续发展研究院；渤海大学法学院。
【摘要】20世纪下半叶，太平洋东部热带海域的“附带捕获”海豚问题在美国成为各方论争和博弈的焦点之一，围绕这一问题发生的争论推动着解决该问题的相关政策和立法的发展。在国内，美国国会的相关立法从单纯追求技术解决方案，到实施一般许可证制，再到强制实施限额及相应的保障机制，初步解决了这一问题。在国际上，美国单方实施金枪鱼禁运及“海豚安全”标准，加剧了国际贸易争端，经过多轮谈判，最终达成了国际海豚保护协定。“附带捕获”海豚问题的解决牵涉从美国国内到国际社会众多行为体，各方围绕该问题的解决演绎了错综复杂的关系。考察和研究美国在解决“附带捕获”海豚问题中的历史经验，可为包括中国在内的其他国家应对和解决类似的环境问题提供历史启示，具有一定的现实意义。
【关键词】“附带捕获”海豚问题;海洋哺乳动物保护法;海豚安全;国际贸易
“附带捕获”海豚问题的由来及应对 20世纪中叶以后，由于“附带捕获”等多种原因，分布在太平洋东部热带海域具有重要价值的海洋哺乳动物海豚的数量急剧减少，遭遇了严重危机。
在1958年之前，金枪鱼捕捞作业并没有对太平洋东部热带海域的海豚造成严重威胁。但在1958年以后，美国金枪鱼行业引入了新的围网捕鱼技术，这种技术能在更短的时间内在广阔的海域捕捞更多的金枪鱼，从而满足日益增长的市场需求。在利益的驱使下，美国金枪鱼捕鱼船队越来越多地使用围网作业。围网捕鱼技术的引入给海豚带来了灭顶之灾。与此同时，随着生态科学的发展和生态学知识的普及，海洋哺乳动物的生态价值逐渐为美国公众所了解和认识。此前，人们对海洋哺乳动物的价值认知局限在食物、原料以及娱乐等功利层面。20世纪60年代，科学家注意到海洋哺乳动物的生态价值并开展了大量研究，发现海洋哺乳动物是影响海洋生态系统稳定的重要因素。
然而，直到20世纪60年代末，海洋哺乳动物只是作为一个种群整体而受到美国公众的关注， 海豚面临的处境并未引起公众的普遍注意。“附带捕获”海豚在很大程度上还是一个行业“秘密”。
“二战”后，随着各种环境问题的日趋严重，公众教育水平的不断提升，美国公众的环保意识迅速增强。20世纪60年代初，以生态学家蕾切尔·卡森版的《寂静的春天》为标志，美国现代环保运动兴起，并在60年代末70年代初走向高潮。在环保主义盛行的大背景下，公众的动物权利意识开始觉醒，环境伦理观念也发生了重要改变，物种保护理念愈发深入人心。动物权利论者将关注的对象投向海洋哺乳动物，主张全面保护海洋哺乳动物，给予那些具有重要生态价值的物种以特别的保护。这样的认识对随后通过的包括海豚在内的海洋哺乳动物保护立法和相关政策产生了很大影响。这一时期，环境伦理在美国得到高度重视，将海洋哺乳动物纳入权利扩展范围的主张为物种保护提供了新的环境伦理根据。在这样的背景下，“附带捕获”海豚开始成为一个焦点问题。
1972年以前，在美国只有8种鲸鱼被纳入联邦法律保护，包括海豚在内的其他海洋哺乳动物几乎未受任何法律保护。在这样的形势下，制定一部《海洋哺乳动物保护法》便成了华盛顿的重要政治议程之一。环保组织在推动这一立法进程中发挥了重要作用。“附带捕获”海豚问题是该法的核心内容之一。然而，该法却豁免了商业捕鱼作业中“附带捕获”海洋哺乳动物的行为，期限为两年。遗憾的是，直到豁免期结束，“附带捕获”海豚问题依然未得到有效解决。在这种情况下，由行政机构制定相应的管理法规便成了应急之举。
美国国家海洋渔业局对解决“附带捕获”海豚问题非常乐观。1974年3月，国家海洋渔业局发布了一份拟制法规意向通知，拟在豁免期期满后实行“附带捕获”海洋哺乳动物许可证制度，但并未对被伤害的海豚数量设定许可限额。国家海洋渔业局实施的无限额许可证制度寄希望于通过围网技术的改进来解决“附带捕获”海豚问题，最终问题不但没有解决，反而使局势进一步恶化。
限额许可证制与“附带捕获”海豚问题的初步解决 面对“附带捕获”导致海豚死亡数量的大幅度增长，环保组织针对宽松的许可证制度发起了诉讼，司法裁决最重要的影响是迫使国家海洋渔业局对商业捕鱼作业中“附带捕获”海豚致死数量设定许可限额。此后，美国国会及国家海洋渔业局在继续寻求通过技术改进和实施许可证制的前提下，设定“附带捕获”海豚致死限额，以达到1972年《海洋哺乳动物保护法》确定的“接近零死亡和零重伤率”的目标，这有效解决了“附带捕获”海豚问题。
20世纪70年代美国通过的包括《海洋哺乳动物保护法》《濒危物种法》等在内的大量环境法并非意味着环境论争的结束，而是标志着博弈的重心由国会转向了行政机构和法院。特别是在1969年《国家环境政策法》颁行以后，环保组织越来越多地利用诉讼这一有力的法律工具来推进环保事业的发展。在环保组织和司法诉讼的压力下，国家海洋渔业局不断调整政策。事实上，自设定限额以后，海豚死亡数大幅度下降。
在国家海洋渔业局屡次颁布实施严格限额法规的情况下，美国金枪鱼渔业协会开始游说新的立法。美国金枪鱼行业界担心1972年《海洋哺乳动物保护法》的“直接目标”条款将被用来进一步强化实施限额，这在技术上和经济上都将无法承受。1981年10月，国会对1972年《海洋哺乳动物保护法》做了修正，对其中的“直接目标”条款进行了澄清。1981年的修正案回应了金枪鱼行业界的担忧，实质上是国会希望在经济和技术可行性前提下逐步实施严格限额，以最终解决“附带捕获”海豚问题，体现了国会对渔业利益的保护。
随着限额制的实施，“附带捕获”海豚的意外死亡数量持续下降。在强化限额的同时，1984年的修正案改变了之前宽松的许可证申请条件。该法还授权国家海洋渔业局调查“附带捕获”海洋哺乳动物种群的丰度和发展趋势。在法律授权下，国家海洋渔业局开始对海豚种群进行分析和研究，并禁止“附带捕获”种群枯竭的海豚。在经济和技术可行性前提下，国会和国家海洋渔业局逐步趋向将海豚保护作为更加重要的目标。
由上观之，大致在20世纪70年代中后期至80年代早中期，“附带捕获”海豚问题的解决逐渐由侧重于技术改进转向限额制。限额制带有行政命令的特点，被称为“命令—控制”模式，这是20世纪70年代美国环境政策的特点之一。实施这样的政策一方面反映了新联邦主义的影响，另一方面也反映了美国人认识到环境问题具有外部性特点，单纯依靠市场手段无法有效解决。
自1977年美国国家海洋渔业局颁布法规为“附带捕获”海豚设定致死限额以后的一段时期，商业捕鱼作业中海豚意外致死数量直线下降，“附带捕获”海豚问题在美国国内得到初步解决。在经济和技术可行条件下，对于“附带捕获”海豚这样的特殊环境问题，实施限额制确有实效。
“附带捕获”海豚问题的国际化与初步应对 虽然国内相关法律的实施及加强监管使“附带捕获”造成的海豚死亡数量在下降，但因外国金枪鱼捕鱼船队不在美国国内相关法律的监管范围，颇为有效的限额制无法对外国金枪鱼捕鱼船队发挥作用，外国金枪鱼捕鱼船队造成的海豚死亡数量不断上升，“附带捕获”海豚逐渐演变成一个国际性问题。
进入20世纪80年代以后，外国金枪鱼捕鱼船队取代美国金枪鱼捕鱼船队逐步在太平洋东部热带海域占据主导地位，并造成了大量的海豚死亡。在这种情况下，美国国会尝试寻求影响外国捕鱼船队的立法举措。其实，早在1972年国会就授权国家海洋渔业局与美洲热带金枪鱼委员会成员国进行谈判，以减少其他国家金枪鱼渔业中“附带捕获”对海洋哺乳动物造成的伤害。美国国会还要求其他国家提供合理证据证实其出口到美国的鱼类或鱼类制品所使用的捕鱼技术对海洋哺乳动物造成的影响。但因外国金枪鱼捕鱼船队缺乏有效监管，其所提供的数据信息的真实性颇为可疑。这些问题引发了美国国会的广泛关注，直到1984年国会未给予实质性的回应。同时，国会还要求外国船队的平均“附带捕获”率应与美国船队相当，否则将对其实施金枪鱼禁运。这些新规定在一定程度上填补了对外国船队捕获金枪鱼的监管空白，但在实施过程中却面临着许多挑战。
直到20世纪80年代末，由于在外国金枪鱼捕鱼船队上几乎未安排观察员，有关外国船队捕鱼及其海豚致死率的可靠信息有限，因此，1984年《海洋哺乳动物保护法》中要求的“外国船队的平均‘附带捕获’率应与美国船队相当”的规定很难精确量化。此外，由于美国联邦政府不愿引发与墨西哥等国家的重大贸易争端，国家海洋渔业局在制定和执行新法规方面进展非常缓慢。直至1988年3月18日，国家海洋渔业局才发布了《与海洋哺乳动物有关的金枪鱼进口管理法规》。
几乎同时，国家海洋渔业局对外国金枪鱼捕鱼船队的不力监管在国内遭到了普遍的指责。在要求加强对外国金枪鱼捕鱼船队监管的呼声下，美国国会于1988年11月通过了《海洋哺乳动物保护法修正案》。该修正案对从外国进口金枪鱼设定了更多限制，还对美国金枪鱼捕鱼船队提出了新的要求。最重要的是将禁运扩大到不从事捕鱼的中间国，规定若中间国不禁止进口未达到《海洋哺乳动物保护法》要求的捕鱼国的金枪鱼，中间国的金枪鱼也将被禁止进口。此即“二级禁运”，目的在于防止被禁运的国家将金枪鱼出售给中间国，而中间国又将原本被禁止的金枪鱼出售给美国。
尽管采取了相较之前更为严格的举措，但美国公众尤其是环保组织抗议和抵制金枪鱼捕捞作业的呼声并未就此终止。在公众要求加强保护海豚的压力和金枪鱼行业界调整策略的背景下，美国国会对设定“海豚安全”标签的可能性进行了辩论。回应公众关切以及对外国金枪鱼捕鱼船队施加影响的声音最终在国会占了上风。在这样的形势下，国会于1990年通过了《海豚保护消费者信息法》。该法详细制定了“海豚安全”的标签标准，从法律层面加大了外国金枪鱼进入美国市场的审查力度，试图以市场化手段影响外国的“附带捕获”海豚问题。这进一步加剧了国际贸易争端，从而使问题变得更加复杂，同时也促使各方积极寻求新的解决方案。
“国际海豚保护计划”与“附带捕获”海豚问题的最终解决 20世纪90年代，形势的变化增加了国际环境合作的迫切性。1984年印度博帕尔惨案、1986年切尔诺贝利核电站事故以及臭氧层空洞扩大等问题都凸显了加强国际环境合作的重要性。“附带捕获”海豚问题同样如此。随着“附带捕获”海豚问题的国际化，美国政府以及环保组织积极寻求影响外国金枪鱼捕鱼船队的新举措。鉴于美国针对外国金枪鱼行业单方发布的禁运令遭到国内外的广泛质疑，美国政府创设并参与“国际海豚保护计划”，以谋求解决国际性“附带捕获”海豚问题。
在推动解决国际性“附带捕获”海豚问题中，环保组织发挥了重要作用。自1990年10月4日起，美国对太平洋东部热带海域主要金枪鱼捕捞国墨西哥展开针对性审查并发布禁令。但环保组织并不满意这一禁令，他们继续通过司法途径寻求办法将金枪鱼禁运范围扩展到中间国。这导致美国对二十多个欧洲中间国金枪鱼产品发起了二次禁运。一些中间国虽然并未从禁运国进口金枪鱼，由于不能提供证明和合理的证据而遭到美国的二次禁运。于是，墨西哥与欧洲共同体相继发起关贸总协定“挑战者进程”。这使美国卷入了与墨西哥及欧洲共同体的国际贸易争端中，并置美国于两难境地。美国不得不寻求新的办法，在不损害与墨西哥和世界其他国家贸易自由化的前提下解决这一国际性物种保护问题。
美国发起的金枪鱼禁运不仅引发了国际贸易争端，在国内也遭到了金枪鱼行业界的反对，他们对国家海洋渔业局发布的金枪鱼禁运政策表达了严重关切，认为这将扰乱金枪鱼产品的市场供应，主张寻求他途以达成国际协议。除金枪鱼行业界外，部分行政机构也反对实施金枪鱼禁运。
为了应对因对外国金枪鱼实施禁运而引发的国际贸易争端，美国开始寻求其他解决“附带捕获”海豚的办法。1992年3月3日，商务部向国会提交了一项立法建议案，希望在关贸总协定的框架内解决海豚的国际保护问题。6月18日，在美国的推动下美洲热带金枪鱼委员会举行了一次特别会议，与会方经讨论同意实施一项国际海豚保护计划，这就是以谈判地点加利福尼亚州的拉霍亚命名的《拉霍亚协定》，也是有史以来第一个保护海豚的国际多边协议。10月26日，《国际海豚保护法》获得通过。该法鼓励通过谈判而非采取单方行动达成国际环境协定，在全球范围至少五年内禁止在海豚活动区域使用围网捕捞金枪鱼，虽然未得到一些国家的认可和支持，但切实减少了美国之外的外国金枪鱼捕鱼船队对海豚造成的伤害。
然而，此前美国实施的金枪鱼禁运和“海豚安全”标准却遭到了各相关国家的质疑，这严重影响了美国国际海豚保护计划的实施。在1995年6月13日至15日举行的美洲热带金枪鱼委员会会议上，《拉霍亚协定》的六个缔约国发表了一项联合声明，敦促美国尽快解除正在实施的金枪鱼禁运。7月14日哥伦比亚等六国再次发表联合声明，在重申6月15日声明中表达的关切的同时，对美国政府未要求国会修改“海豚安全”标准表达了担忧。面对来自国际社会的压力，美国国内的一些环保组织积极推动问题的解决。
1995年10月，美国与墨西哥、哥伦比亚等12个国家签署了《巴拿马宣言》。在《巴拿马宣言》中，各国重申了《拉霍亚协定》中承诺的目标。随后，美国国会寻求通过立法使《巴拿马宣言》在国内生效，最终于1997年正式通过《国际海豚保护计划法》。至此，美国解决“附带捕获”海豚问题的国际法律框架基本确立。
总体来看，美国国会为了达成国际合作以及消弭国际贸易争端，在“海豚安全”的定义及解除金枪鱼禁运等方面做出了一定的让步，法院则打消了进一步放松“海豚安全”标准的意图。自2004年以后，支持更为宽松的“海豚安全”标准的立法大大减少，经过论争和协调形成的法律框架呈现出持久的生命力。
综上，1990年以后美国依国内法实施的金枪鱼禁运引发了国际贸易争端，反映了国内环境法在应对国际环境问题中的局限性。为了回应违反国际法的指控，实现在国际法的框架内保护海豚，美国积极推动构建和实施国际海豚保护计划，实现环境法的国际化。为此，美国有条件地解除了金枪鱼禁运等政策，这既是对外国渔业利益的维护，也是通过国际合作达成国际海豚保护目标的理性选择。
20世纪下半叶太平洋东部热带海域的“附带捕获”海豚在美国逐渐成为一个从国内到国际各方高度关注的环境问题，从最初认识到最终解决持续半个世纪之久，反映了问题的复杂性。首先，“附带捕获”海豚问题的解决牵涉美国国会和联邦政府、环保组织、科学家、金枪鱼行业乃至国际社会等众多行为体，这些行为体各有其不同的价值取向和利益诉求，增加了问题的复杂性及解决的难度。其次，“附带捕获”海豚问题既关涉具有重要生态价值的海洋哺乳动物的生存，又关涉国内外金枪鱼行业利益和经济发展，集中反映了环境保护与经济发展之间的深刻矛盾。再次，“附带捕获”海豚最初只是一个国内问题，后来演变为一个牵涉国际贸易和多国经济利益的国际性物种保护问题，这也决定了问题解决的艰巨性。最后，“附带捕获”海豚问题之争其实也是一种价值观之争。虽然各方大都赞同采取有效措施降低金枪鱼捕捞作业中的海豚致死数量，但背后依据的价值观却存在很大分歧。从总体上看，美国在“附带捕获”海豚问题的应对和最终解决方面的对策是比较成功的，不但有效地保护了海豚这一重要的海洋哺乳动物，而且推动了物种保护的国内法与国际法的调适和发展。
同时，美国在解决“附带捕获”海豚问题以及保护海洋生物方面留下了一些有价值的历史经验和启示。首先，物种保护是建立在对物种价值的科学认知基础上的。美国之所以在20世纪下半叶关注和重视海豚保护并取得较大进展，一个重要前提是随着生态学的发展和普及，美国人对物种价值的认知不断提升。其次，美国在解决“附带捕获”海豚问题上经历了从单纯追求技术解决方案，到实施许可证制和限额制以及建立相应的保障机制，其间经历了一个较长的博弈和探索的过程，这说明环境问题往往非常复杂，其解决不能一蹴而就。再次，许多环境问题具有跨国或国际性特点，应积极通过国际谈判和协商来解决，而不能奉行单边主义。最后，无论是具体环境问题的解决还是环境保护制度的建构，应兼顾各方的利益和诉求，在环境保护与经济发展、国内外各行为体之间达成某种平衡，如此才能有效地解决面临的共同问题，更好地实现既定目标。从根本上说，环境问题的论争源于价值取向的差异和利益关切的不同，如何在制度建构过程中找寻不同价值取向的契合点以及进行利益均衡是解决问题的关键。在保障合理经济利益和诉求的前提下实现国内乃至国际合作，才是解决环境问题的现实路径。
摘自《天津社会科学》2025年第1期，原文约22000字。
