【作者】刘成群，北京邮电大学人文学院。
【摘要】战国时代秦国的扩张是一个动态进程，至秦朝统一，其国土构成基本可分为本土、新地及介乎两者之间的“边郡”等三种不同类型。从本土、“边郡”到新地，秦对民众的人身控制呈现渐趋严格的态势。与之相应，新地施行刚性的官田经营与授田制，其土地国有的性质是明确的。在南郡这样的“边郡”，实行利用荒地授田固定流民的举措，其土地国有的性质也是明确的；而那些授田已久、已被继承过的土地，则体现出土地国有制向私有制转化的性质。在秦之本土，编户和授田由于行政强化相对较少，势必遵循自然演化，而逐渐发展为土地私有。总之，不考虑由秦的扩张带来的政区差别和制度的演进，而断言土地国有或者私有的结论无疑是值得商榷的。
【关键词】秦国；官田；授田制；土地制度
秦政区的三种类型：新地、“边郡”、本土 在出土简牍中多有关于“新地”和“新地吏”“荆新地”的记载。秦统一天下的扩张进程始终伴随着“新地”的产生与延展。在秦始皇二十六年（前221年）之后，时人仍有“新地”的称谓，大抵是指最后合并的领土。除了里耶秦简所在的洞庭郡外，岳麓秦简中所涉及的“四川郡”“九江郡”“江胡郡”“衡山郡”，张家山汉简里的“苍梧郡”皆可谓之“新地”。这些“新地”多不在秦初并天下所分的三十六郡之中，这可能是之后政区调整的结果。
作为“新地”，民众征服未久，尚未形成真正的新政权认同，因而弥漫着明显的反秦情绪，存在大量不稳定因素。由于需要对新地进行严密监管，秦政权十分重视在“新地”主政的“新地吏”。不但如此，秦政权还十分重视对“新地吏”的督察，对治理不力的“新地吏”要进行相应的惩罚。
秦之移民，其中既有已经赦免的罪人，也不乏大量刑徒。当然，“新地”原住民中各种刑徒就更多了。因此，无论是秦之移民还是“新地”原住民，都需要严加看管。
在秦统治的政区当中，另有一种类型的政区，与“新地”相关，却不是“新地”。像南郡一样，本为六国土地，但被秦国吞并较早，既不属于秦之本土，又不是秦一统时所占“新地”，这样的政区还有一些。这些郡以南郡为代表，其民自认为“故民”，其地接近边境，不妨暂且称其为“边郡”，这种“边郡”往往毗邻“新地”，具备相当多的“新地”特点，潜伏着一些不稳定因素。当开辟的“新地”需要人口充实时，像南郡这种“边郡”的刑徒就要被调拨前去支援。从这一角度来判断，“新地”的刑徒应该是最多的，“边郡”次之。
与“新地”相比，南郡这样的“边郡”虽然归附较早，然而并不是秦之本土。秦之本土，其地域范围大致包括内史及陇西郡的一部分，也就是所谓的关中。商鞅变法后，秦的国力增强，扩张进程加快，在秦惠文王和武王两代人经营下，魏纳上郡十五县，秦人灭巴、蜀、苴，伐取义渠二十五城，攻楚汉中，取地六百里，从而奠定了上郡、北地郡、汉中郡、巴郡、蜀郡的基础。如果说内史与陇西郡的一部分系秦之本土的话，则北地郡、汉中郡、巴郡、蜀郡可谓秦本土的延伸地带。
郡县制最初产生于春秋时期的晋与楚，后来在战国时代的秦国得到大力推广。最初，郡与县都设置于边地，具有浓厚的军事性质。到了战国时代，随着战线推移，许多边郡转变为内郡，军事功能退化。与此同时，新的边郡也会生成。就新生成的边郡而言，其军事功能依然大于行政功能。在战国后期的秦国，新生成的边郡，一般都被称之为“新地”，这种称谓直到统一以后依然如此。
战国时期，郡县的军事功能向行政功能转化的过程也存在空间差别，像“新地”这种充满不稳定因素的郡县，仍然保留着明显的军事功能。“边郡”也存在一定的不稳定因素，因而也会保留着一定的军事功能。秦之本土及其延伸地带，由于统治已久，民心较稳定，所以这些郡县的军事功能已明显让位于行政功能了。也就是说，在秦之本土及其延伸地带，虽然同样处于秦法的管控之下，但民众的自由程度要高于“边郡”“新地”。秦代徭役的承担者主要是原六国地区的民众，秦之本土相对负担不重。
秦“新地”的政区特点与土地制度 岳麓秦简记载：“洞庭处，多田所。”“多田所”，既是洞庭郡的现实情况，也是所有“新地”的现实写照。就洞庭郡迁陵县而言，大量的刑徒主要是参与农业生产，作“付田官”处理。
“田官”这一称谓在里耶秦简中随处可见。此外，里耶秦简又有“田部”的称谓。在里耶秦简中，“田官佐”与“田佐”并列，“付田官”与“付田”并列，可见迁陵县田官与田（部）是不同的两个系统。迁陵县所在的洞庭郡为新地，地广人稀的现实条件为官府实施屯田提供了可能。
从秦印的相关记载来看，秦代的确存在官有农田的经营。与汉代屯田使用“田卒”或“戍卒”不同，里耶秦简显示，迁陵县的田官机构主要使用徒隶来耕种。岳麓秦简也是如此。在汉代，田官可以指代屯田机构，秦代田官可能就是汉代屯田的滥觞。田官系统在“新地”应该是普遍存在的，各地的刑徒大量迁来，数量众多，监管严苛，直接的人身控制是其显著特征。
“新地”上除了有大量刑徒外，还有众多“新黔首”，这些新黔首原为六国之故民。虽然天下一统，然而这些故民对故国的思恋及作为新黔首的屈辱感一时未必能够消除，甚至正酝酿着反秦情绪。秦政权采取了恩威并重的方式对待这些新黔首。但更好地控制，莫如以授田的方式将其固定在土地上，以实现普遍的赋役诉求。
我们虽未在“新地”上发现更多的关于授田制的信息，但在“新地”上推行授田，对新黔首执行直接的人身控制应为最主要的目的。因此“新地”上所授之田与各种官田一样，其土地国有的性质应是明确的。历来行政力量所主导的授田或均田，其设置之初，也就是未发生制度演化之时，都明显具有国有的性质。“新地”归化未久，官府对新附之民信任无多，对于授还制度的执行应该是十分刚性的，不太可能很快出现制度松绑的迹象。
秦南郡的政区特点与土地制度的演化 睡虎地秦简《田律》的记载坐实了南郡曾施行授田制的事实。
无论是计户授田，还是计口授田，其制度设计的初衷都是以土地配合相应的人口，使人口与土地互不浪费，以达到资源配置的帕累托最优。但土地往往是不变量，而人口的变化幅度非常大，随着时间的推移，再刚性的制度也会被溶解。如果所授之田不用免老归田，而是可以传给后代，则就给土地买卖撕开了口子。在岳麓秦简中可以看到非法占有并转卖公列地的判例。公列地如此，则所授之田也极为可能如此。也就是说，在南郡一带，所授之田在占有权、使用权、处置权层面已经非常有可能具有一定的私有性质，因此也就很难称之为完全的土地国有制了。
南郡虽不属于“新地”，但有其特殊的地方。南郡原为楚壤，至秦一统时设郡虽已多年，但楚文化之遗存可能并未彻底清除。且又与诸多“荆新地”相接，故应存在相当多的不稳定因素。秦制总体以严苛著称，但其执行的宽猛程度会因政区设置的先后存在一定差异，这就是所谓的内外之别。
从制度演化的规律性来说，南郡地区存在授田制刚性逐渐溶解的趋势，南郡一域的特殊环境，又决定了这一地区可能存在重塑刚性的特征。尤其是毗邻“新地”不稳定的格局，会促使官府施行利用荒地授田固定流民的政策。户籍制度与授田制是相表里的，对户籍的严密控制，在一定程度上可以使我们推想授田制的执行力度。在与授田制相关的出土文献里往往可以看到严密的户籍管控。如睡虎地秦简《魏户律》就有对容易导致户籍紊乱的行为进行规范的记载，甚至三世之后还要在户籍上进行标记。对于匿户与逃户等违法行为则有严厉的处罚规定。
在南郡这样的“边郡”，为了稳定起见，施行利用荒地授田固定流民，其土地国有的性质是明显的。那些授田已久甚至已经被继承过的土地，则私有属性较为明显。
秦本土的土地制度演变 春秋战国时期战争频繁，大量士卒的组织和大量军费的筹措，加剧了军事制度的演变。原来在西周时代那种以公田为枢纽的土地制度中，士卒统一出自农村公社，车马、兵甲等费用则统一出于公田，不须专征。在春秋时代，各国新兴卿族与国君公室的博弈成为显著的现象。而新兴卿族轮流执政的新政体出现，他们在发展壮大的同时也兼并了大量土地。他们管理土地的方式就强行拆解了作为整体结构的农村公社，将公社成员变更为作为个体存在的自耕农，减少权力传达的障碍，直接控制基层社会。
强行拆散农村公社需要将个体重新固定化，授田制应运而生。除了获取稳定的兵源补给和军费补给之外，授田制一个很重要的功能就是将个体固定在土地上，实现人身控制，以最大限度维护安全稳定，从而减少对国家机器运转的威胁。为了达到上述功能，授田制一定要与户籍制度配合起来。这两种配合起来的制度设计不仅可以供给充足的兵源，也能建立起普遍的赋役体系，用以解决军队的开支与后勤保障。综而言之，编户和授田所追求的目的就是兵源、军费和政治的安全稳定。
睡虎地秦简《田律》与《魏户律》的出土，给秦实行授田制度提供了铁证。秦崛起于“西垂”之地，其先人“主畜”，畜牧能力突出。战胜戎人集团后，实现了畜牧业到农业的嬗变。“周余民”原有的族群关系、宗法秩序和社会结构被打破，彻底融入秦人社会之中。达到上述效果，其具体措施无外乎对征服者进行军事化管理和官田经营。然而军事化管理和官田经营监管成本过高，待到反叛意识消弭和驯服意识生成后，则可以稍稍降低监管成本，给予一定的人身自由，于是编户和授田就应运而生了。
秦人自雍徙都咸阳，既是军事向东推进的过程，也是农业经济逐步成熟的过程。迨至商鞅时代，起码在秦之本土，军事化管理和官田经营被编户和授田所取代已是不争的事实。在编户齐民的制度设计下，存在户赋征收，睡虎地秦简、里耶秦简、岳麓秦简中都已发现其信息。
授田制是战国时代普遍推行的土地制度，这种土地制度如果不以行政手段加以强化的话，势必自然演化为土地私有制。从北魏到唐中叶，均田制能一直存续，乃是北魏以来政权更迭、土地多次洗牌重新分配使然。即便还田遇到操作障碍，只要政府手中掌握着大量土地，依然能够强力推进。然而，当处于政治稳定无法重新洗牌时，政府掌握的土地资源会渐趋匮乏，发生制度演化也就在所难免——均田制的崩溃便是如此。
虽然先秦时代地广人稀，但伴随着土地开发，不断赐田、授田，秦国本土的垦殖区也终会有资源且罄的时候。如果政府不再大规模授田，还田难于操作而被持续推迟，则多年后，所授之田就会被继承和转卖。是时，授田制空有其名，在本质上已与土地私有制无异。
授田制存在一个难以克服的短板，即土地的调整永远跟不上人口的变动。除非政府手中有充裕的土地进行供给，否则随着时间的推移，授田制终将走到难以为继的地步。在秦之本土，如果政权稳定、民众反抗意识不强，则没有必要重塑授田制的制度刚性，授田制演化为土地私有制是符合经济发展规律和历史发展逻辑的。在秦本土之外，还存在征服较久的“边郡”和新征服的新地两种不同的政区。在“边郡”，秦政权重塑制度刚性的处置并不难理解，部分土地属于国有性质也合乎情理；然而那些授田已久、已被继承过的土地，发生从国有到私有的演化亦顺理成章。在秦国刚刚占领的新地，因军事管控的重要性大于其他意义，所以在官田经营和授田制强化的背景下，制度演化也会被按下暂停键。
总之，秦国的扩张是一个动态历史过程，秦的土地制度也是不断演化发展的结果。不考虑秦扩张带来的政区差别和制度演化，而对秦乃至整个战国时代土地制度的性质轻下断语，其结论无疑是值得商榷的。
摘自《社会科学》2025年第２期，原文约20000字。
