【作者】张恒，山东大学历史学院。
【摘要】明代督册道的设立，源自嘉靖七年南京吏科给事中柯相的提议，目的是解决赋役黄册制度运行过程中出现的“纸张粉饰”和“驳查稽违”等弊病。嘉靖十年，朝廷选派万廷彩等十三位“廉慎干济”型的地方布政司参政、参议作为首批执行官员，负责监察与管理赋役黄册攒造的相关事务。督册道的主要职责是“督率各府、州、县”以及“责备里书作弊”,为官府攒造赋役黄册提供便利。明代督册道的设立与推行，体现了统治者对赋役黄册制度的高度重视，一定程度上也加强了官府对赋役黄册制度的有效监管。但督册道在各地实际推行过程中仍存在“官非专责”“虚应故事”“设局团造”等多重问题。随着明代中后期赋役黄册制度的逐步衰落，督册道的推行也最终陷入困境。
【关键词】明代；赋役黄册；督册道；监察与管理
赋役黄册的攒造与管理 督册道是明代中后期朝廷设置的各种道之一，主要用于督察和管理赋役黄册相关事务。明代督册道的设置与赋役黄册制度密切相关。明代赋役黄册制度为统治者实行人口管控与赋役摊派的核心制度之一。洪武三年（1370年）前后，明朝统治者在全国推行户帖制度的同时，还在江南等地率先试行“小黄册”制度，借此通过经验的积累与问题的改进，随后在洪武十四年正式实行赋役黄册制度。此后每隔十年攒造一次黄册，直至崇祯十五年（1642年），有明一代，共计攒造27次。洪武二十四年，借由第二次攒造黄册，明朝官府正式颁布了攒造的基本格式以及详细要求，由此奠定了明代赋役黄册制度推行的基本原则。对此，《后湖志》《明会典》及《明太祖实录》等明代基本史籍中俱有记载。
在明代赋役黄册实际攒造过程中，可能会出现部分官员懈怠的情况，因此对黄册攒造过程的督查，就显得尤为重要。为此，明初朱元璋在设计赋役黄册制度时，已制定了派遣官员专门负责管理攒造黄册事宜的要求。洪武二十四年，明代朝廷即规定，在攒造过程中，布政司、府、州及县等各级官府都必须设置相应官员亲自负责监督管理。
明代赋役黄册制度设计之初，在实际执行过程中出现了诸多弊病，尤其是在朝廷委派监造黄册官员方面，选派负责监造黄册的官员，本身多为“衰老贪懦”之人，不仅不用心履责，还与里书共同作弊，修改黄册登载内容。官府下令选派各地布政司、按察司下属的分巡、分守官员，专门负责督查与管理赋役黄册的相关攒造过程。
概言之，明代赋役黄册制度在国家统治中的地位极为重要，关乎国计民生，因此在制度设计之初即规定，各级地方政府在攒造赋役黄册时需委派专门官员负责。但在赋役黄册制度的实际推行过程中，仍存在弊端，而官府选派官员监造与利用分巡、分守道官员监管的临时举措，已不足以应对这种复杂情况，因此官府急需设立专门督查管理黄册的机构和相关人员。
督册道的设立 明代各道设立的具体缘由虽各有不一，但在地方事务中主要发挥监察与管理职能。明代督册道的设立亦是如此。据《明史·职官志》《续通志》记载，明代布政司下属的分司诸道应起源于永乐时期，由布政司下属参政和参议官员负责，主要职责为“巡视民瘼”。而明代督册道似乎并非广泛常置，主要在江西和陕西等地间有设置，且无定员。
明代负责管理后湖黄册的赵官等官员所编撰的《后湖志》，不仅详细记载了关于明代赋役黄册制度设立以及运行等各类事务，而且史料来源可靠，可信度极高。其中保存有嘉靖七年（1528年）闰十月南京吏科给事中柯相的奏议，不见于其他史籍，是我们了解明代督册道制度设立历史细节的关键文献。此奏议为嘉靖七年柯相因赋役黄册的诸种积弊而上，是明代督册道设置的直接动因。柯相认为，“纸张粉饰”和“驳查稽违”是明代大造黄册过程中出现的主要弊病。其中，册籍出现纸张粉饰问题，会吸引虫蛀，最终导致“虫蛀册朽”；册籍如果进行驳查稽违，则会出现后湖官员在原有改正之册还未完成的同时，新造之册又送到，最终导致“旧册难以复对，新册无凭查理”的结果，由此影响赋役黄册攒造流程的正常运作。柯相认为，明代大造黄册的弊端，应主要归咎于“官非专责”。
明代设立督册道的初衷，在于更好地督查与管理赋役黄册，具体职责亦与之配套。
关于明代督册道设立的时间及地点，柯相此篇奏议的上奏时间为嘉靖七年，而此前所引据的广本《明实录》和《国榷》所记的派遣专官清理黄册的时间是嘉靖十年，从柯相的奏议内容看，设置专官督理赋役黄册也是针对“嘉靖十一年，当天下大造之期”而言，他希望届时朝廷可以派遣专官管理黄册。史籍中嘉靖十年朝廷派遣官员清查黄册的记载，也印证了他的建议得到朝廷的最终采纳。而关于明代督册道的设立地点，柯相在奏议中论述赋役黄册“纸张粉饰”之弊时，特意提及弘治五年、十五年江西黄册被虫蛀而坏之事。关于江西黄册粉饰虫蛀的问题，同为后湖黄册管理官员的易瓒，在正德十六年（1521年）的奏议中已指出。由此可见江西黄册虫蛀问题的严重性，因此也成为朝廷重点驳查的对象。陕西等地的情况，应当与之类似。因此有理由推断，明代在设立督册道时，将江西与陕西置于其首，或许是因为这些地区所攒造的赋役黄册问题最为突出。
从《后湖志》等相关史料的记载情况看，明代嘉靖、隆庆、万历、天启等时期，督册道依然在继续推行。根据当时南京负责管理后湖黄册事宜官员的相关奏议内容，每逢赋役黄册的大造之年，明代官府即强调柯相所提议设立督册道的目的，各布政司委派参政或参议作为官员，专门负责督查黄册攒造等具体事务。可见明代督册道已按照柯相最初奏议中所设想的，逐渐发展成为一项专门监察管理赋役黄册的制度。
督册道与赋役黄册制度的衰落 明代因专门事务而设置的道，被称为“专务道”，这类道不仅具有灵活性、多样性、不规范性和不稳定性四大特点，同时还存在“寄生与合并形态”的一面。督册道作为明代官府设置的诸多专务道之一，同样具有这种复杂特性。
明代中叶以降尤其是弘治以后，全国各地所攒造呈送南京后湖的赋役黄册，陆续出现攒造延期的现象，经官府驳查过后重新补造的赋役黄册更是如此。江西等地所攒造的赋役黄册，选用经过粉饰的纸张，因此出现了大面积虫蛀的情形。
明代督册道是在国家监察机构行政化的历史背景下形成的，所以督册道制度又具有以下几个特点：其一，明代督册道官员本质上属于宪臣，并且具有一定的权威性；其二，督册道上承抚按、南京都察院，专职负责管理黄册事务，遇事可以随时上报进行处理，同时本身亦受到这些抚按官员的监督；其三，明代督册道具有一定的灵活性，其职权范围主要限于敕书，官府可以根据具体需要随时进行调整。明代每逢十年一次的黄册大造之年，督册道都需重新提请朝廷颁给敕书，南京户科等衙门管理黄册官员在大造之年的提请督册道的奏议，即最好的明证。
但正如明代朝廷所设置的其他类型道制一样，明代督册道制度在其发展演进的过程中，也有显著的缺陷，始终未能有效解决，这也成为其职能发挥的主要制约因素：其一，“虚应故事”。明代督册道官员多存在敷衍应付的行为，并未切实履行其督率地方各级官员认真攒造赋役黄册的基本职责。其二，“官非专责”。明代督册道为督查赋役黄册的攒造过程而设，但赋役黄册每隔十年一次大造，因而所选任的布政司下属左、右参政官员，平时仍主要负责其本职工作，在大造之年才专门负责监察与管理黄册攒造的具体工作，所以在实际执行过程中的效果往往难以达到预期。其三，“团局造册”。朝廷设立赋役黄册制度希望获取较为真实可靠的人口和田地信息，便于国家征收赋税，而地方“团局造册”则会严重影响上报信息的真实性与准确性。明代赋役黄册的攒造数量颇为可观，并且多数为基层书算手负责，这类人员的数量通常非常有限，但为了攒造黄册便利和躲避官府的“纳粮当差”，统一设局团造就成了地方官员为应对攒造赋役黄册而采取的相应措施，这也在一定程度上影响了明代督册道官员监管职能的发挥。其四，明代赋役黄册制度的衰落。作为明代官府控制人口和摊派赋役的重要依据，赋役黄册在明代中后期以前一直发挥重要作用。但随着赋役征派的不断加重，百姓开始逃亡避役。而乡里层面负责黄册攒造与登载事宜的书算手则不断趋于职业化和专门化，他们把持了地方赋税事务的实际工作，在黄册攒造方面弄虚作假。由此造成黄册登载的内容在明中后期逐渐失实，可信度和重要性亦在不断下降。在明代一些地方州县，实征册甚至取代黄册成为地方征税派役的主要依据。明代中后期赋役制度的变化，也间接导致督册道官员在实际督查黄册攒造过程中的“漫不经心”与“虚应故事”，这也是督册道制度推行不力的重要原因。
赋役黄册制度是明代朝廷管控人口和赋役编派的重要社会经济制度，随着时间推移，在明代中后期弊病增多，对册籍的驳查与补造工作亦举步维艰。明代督册道的主要职责是“督率各府、州、县”和“责备里书作弊”，为官府开展攒造赋役黄册提供便利。明代中后期，督册道仍在伴随赋役黄册制度持续推行，但最终还是随着赋役黄册制度的消亡而消亡。在清代文献中几乎没有发现督册道存在的相关痕迹。
明代中后期各类专务道的设置种类极为庞大，除督册道之外，还有屯田道、督粮道等名目众多的各类道级机构设置。明代设立如此繁多的道，其实并非出于国家整齐政区、划一行政机构的理想规划，而是萌生于朝廷的实际管理需求。这或许可以理解为，明代朝廷通过设置道级机构的办法，试图突破洪武体制下分散设置事务管理格局，尽可能实现各类事务管理的集权化。
督册道似乎又展现了明代道制发展演变的另一个面向。作为专门针对监管明代赋役黄册攒造的督册道，其设立之初即被赋予了重要职责。明代赋役黄册设立之初，即设立监管制度，督册道的设立，实则是对赋役黄册的监管形成了“双重监管”。即使如此，明代赋役黄册的实际攒造过程中仍然存在稽迟现象，黄册的登载内容仍旧存在部分失真情况，甚至有人将黄册称为“伪册”。明代基层造册里书的作弊，督册道官员的漫不经心与虚应故事，可能只是导致这一问题产生的表象。其背后折射出的是明代中后期国家官僚体制的问题，或者说是洪武体制的僵化。明代中期因事而设且负有监管职责的道官大量出现，反映了王朝国家管理体制推行的不力。这或许才是明代朝廷虽然设立了督册道，但始终无法真正对赋役黄册攒造开展有效监管的深层次原因。
摘自《安徽大学学报》2025年第２期，原文约14000字。
