【作者】牛建强，刘姝婷，河南大学黄河文明与可持续发展研究中心；南京大学历史学院。
【摘要】陋规是清代州县财政普遍存在的结构性问题。依据陋规内涵查检“陋规”一词在史籍中出现的时间和频次推断，其产生于明万历初张居正赋役改革之后。赋役折银及其定额化，加上银两价值受市场波动而缩水的影响，以及中央财政更容易从地方财政中攫取更大份额的因素，造成作为地方行政基础的财政状况出现困局。为对冲和纾解这一财政窘局，清代地方政府各种陋规名目的征收成为某种必然。明末清初徽州府休宁县收取陋规的方式主要表现为特定事项办理费用的收取和操纵词讼贿金的所得，透露出地方陋规征取的操作情形。立足于休宁县财政变化过程的考察，可以发现，清初休宁县用于政务运行的存留部分较之明代大幅削减，因而导致陋规问题日益趋重。休宁县的实例为清代州县普遍存在的陋规现象提供了一个典型案例。
【关键词】明末清初；徽州府休宁县；地方财政；陋规现象
陋规即官场上相沿成习的非法性收费，具体是指京师和各级地方衙门按照各自“惯例”收取的办事费用。清代陋规普遍存在于各级政府的运行过程之中，已然成为一种“非法的习惯法”。地方州县官员通过各种陋规名目从百姓身上需索赋税正额外的费用，或缴纳中央财政，或以某种借口向上层官场输送，因此州县陋规应是陋规议题研究的基础和核心。
明万历间地方经费定额化与陋规产生 “陋规”一词在南宋时就已经出现，但是在很长时期内，它仅指官员之间的馈赠，有时与贿赂行为难以区分。而明末清初以降的陋规作为一种社会现象有别于单纯的贿赂行为。清代官员在谈及陋规时，常会有派累小民和派取民间等语，可见陋规常指州县官员的例行收费。从陋规的表述来看，除去礼物馈赠的部分，中央和地方官员凭借其掌握的政治资源，向百姓收取正供之外的耗羡或其他费用，应是清代陋规有别于前代的表现。
检索《明实录》获知，“陋规”一词共出现36次，除第1条或为讹字外，其余35条皆出现在万历朝及以后朝代。最早为万历十九年（1591年），最晚为崇祯五年（1632年）。检索张廷玉等纂《明史》，则无“陋规”术语。《皇明通纪》中也未见“陋规”字样，而《皇明通纪集要》在天启元年（1621年）、天启四年和天启五年有4条“陋规”记载。同时，有“陋规”字样出现的明代文献，如《两朝从信录》《度支奏议》《筹辽硕画》《颂天胪笔》《天佣子集》《宛在堂集》等也都是明万历至启祯年间的著作，因此基本可以断定，陋规现象产生于明万历朝。通过对《清实录》的检索发现，“陋规”出现539次，而《清史稿》中“陋规”出现70次。从明清史籍中“陋规”一词出现的频次看，自明末开始，至清代后期，该词汇随着时间的推移而不断增多。尽管检索具有一定的随机性，但是在一定程度上该词汇能够反映一种历史现象的基本走向。因此，从根本上说，这是地方政府耗羡之类的非法惯例征取愈加严重的表现。
陋规在明万历年间出现，这与万历初年一条鞭法财政改革存在着密切关联。
在一条鞭法改革前，赋税和徭役分属于地方财政的两个系统。赋税是夏税秋粮，徭役包含里甲正役和杂泛差役等。正役以里甲制为基础，里长、甲首负责征收钱粮，勾摄公事；杂役则以不同户等为依据，向各级衙门提供名目繁多的力役。因赋税额的相对固定，故具有较大伸缩性的徭役征取便成为州县追加地方经费的主要来源。学界普遍认为，明中期地方政府公费由里甲人户买办供应，“费出于役”，地方财政呈现徭役化倾向。因此，百姓的沉重负担通常以差役形式呈现。如明嘉靖初何瑭列举了地方差役各种繁复的名目。可见，明前中期地方财政问题的解决途径主要不是仰赖陋规的索取，而是杂役科派名目的增加。这种加派徭役与买办供应的差科同陋规一样是赋役正额外的索取，不同之处在于，差科的形态主要是劳役与实物，陋规的形态主要是银两。
明中期以后，大量白银自海外流入，商品货币经济不断发展，朝廷因军费等开支对白银的需求日增，赋税折银趋势显现，各种力役也改折银两。后来一条鞭法推行后，总核一县各办所费、各役工食数目，一切按亩分派，随粮带征。将原本复杂的两税与差役总为一编，折成银两，摊派地亩征收，因此地方官府为征收便利，纷纷刊刻《赋役全书》，把地方征收额和支出额明细化，并分“起运”和“存留”两项。所谓“起运”，即由中央政府提取的钱粮，而“存留”则系地方政府支配的数额。在一条鞭法实行之前，徭役作为本色或劳力形式存在，即便有一定规范，但其灵活性相对较大，地方政府可根据自己的实际需求加派。一条鞭法折银后，赋役征收定额化，而银两价值受市场波动的因素增加，有限的财政经费造成州县难以正常运作，在这样的情况下陋规现象便应时而生。
清初地方经费削减和陋规的恶性发展 明万历初财政制度变革，连带引发陋规问题的出现。到了清代，地方政府的陋规现象愈演愈烈。除了吏治管理漏洞的因素外，地方财政制度的变化应是主因。地方赋役银两化后，较之以前沉重的实物税而言，中央财政更易从地方财政收入中获得更大比例的利益分割。
学界认为，清代各级官员的生计与政府的行政费用大多源自地方陋规。瞿同祖总结道，地方陋规的花销去向有州县官养家糊口、支付幕友薪酬、填补亏空、招待官员、给上司赠送礼物和打点上司衙门职员等。白德瑞认为，这些非正规产生的规费，实际是县衙运作的重要财源。那么地方政府的财政开支状况如何？由明至清发生了哪些变动？通过徽州府休宁县明泰昌时与清康熙年间赋税的收支情况可见，明代休宁县的地方府县经费银约占赋役总收入的36.43％，接近40％。到了清代，地方经费削减仅约占赋役总收入的8.99％。清代赋役收入的主体部分（约91％）起解到了中央，地方存留大幅缩水。
清代休宁县的地方存留部分既然大幅裁减，则原本府县的各项开支也不得不随之削减。清代休宁县地方存留的开支中仅保留了府县官吏俸银以及部分儒学、铺司、驿站、存留仓、养济院等经费，将原本用于府县儒学纸烛、斋夫、门子等工食银、县衙公费银、各种节庆礼仪用银、防守团操民壮用银、各官马丁、柴薪皂隶、县衙走递夫、马匹、厨夫、灯笼夫等工食银以及修理察院、儒学铺舍、城垣等经费皆被裁革，转入起运项中。即便是清代地方保留下来的少许俸银，仍以各种名目被摊扣。
然而，明代州县的地方事务在清代并未因存留缩减而简化，如城垣修理等。康熙二十九年（1690年）和康熙三十年，休宁县修理了南门城与四门城楼。在地方存留项中已不包含修理经费，那么缺少的部分只能在正赋之外向百姓摊派。曾小萍指出，原本作为地方经费来源的实物和力役征收，在一条鞭法后折为白银，那么中央占有这些资源就会变得轻易，随之而来的就是对地方经费的搜括，留给地方的可支配经费几近于无。陈支平也指出，清代大幅裁减地方经费，与明中叶以来差役折银化有密切关联，这就导致地方行政运行几乎难以为继，因此不得不将之转嫁民间。清代的陋规问题正是在这样的财政改革背景下变得愈发严重。既然合法收入的用项严重不足，那么非法收入就成为必然的选择。岩井茂树指出，明清两代将经常性的财政收支以“祖制”“旧规”的形式控制在固定范围之内，这种固定式的财政体制称为“原额主义”，而这种“原额主义”造成了正额之外非正规财政体系不断扩大。正因陋规与地方财政的密切关系，所以地方州县陋规随着万历初一条鞭法改革而出现，又因清初中央对地方财政的挤压而愈加严重。
清初休宁县的陋规名目和征收实态 州县陋规是清代地方政府主要的非法财政来源。清康熙中期，徽州府休宁县知县廖腾煃在《海阳纪略》中记录了当地陋规的具体情形。休宁县“一切旧规，视他邑赢数十倍”，陋规问题尤为突出。休宁县给百姓带来沉重负担的陋规主要有三类，即编审科派陋规、诉讼陋规和祭祀陋规。收取陋规的通常做法是，先有特定事由，然后县衙吏役与乡里保甲串通收取。编审时各图摊派银两，从册里到书吏再到县官，人人分润陋规。而置买产业办理过户手续，或诉讼时遭遇敲诈，只是限于特定人群。当然，在陋规中也包含行贿受贿行为所得，如在诉讼时试图买通县官干预判决的贿金也是陋规的一种。
休宁县五年一次编审的万余两陋规、每年词讼的万余两陋规以及春秋两季祭祀的鹿价银陋规，即便以最低限度计，每年总计也在银一万数千两。而清初休宁县的赋税正额不过四万三千余两，这些陋规几乎占其1/3，可见百姓的陋规负担之重。需要提示一点的是，廖腾煃所记录的休宁陋规仅是其革除的部分，诸如我们更为熟知的耗羡、杂税之类的陋规，他并未记录，但不应忽视其存在。如此，休宁县陋规的实际规模应当更为严重。
地方财政运行需求与陋规革除困境 休宁县的陋规较之他县沉重和突出。徽州休宁土地瘠薄，产出不足谋生，因而自明中期后徽人业贾者遍走天下。而歙县、休宁为徽州府首邑，于是上官索要规费，便视之为奇货。陋规的多寡，往往和当地的富庶程度相关。早在明末，县人金声为休宁县知县辩护时，在给他人的信中道，正是因为上级官员有较高的礼金预期，休宁知县常常难堪其任。金声数十年前似乎已经预见了廖腾煃所言。廖腾煃在给人的信中揭示了这些灰色规费的实态。
廖腾煃之前的几任休宁县知县，凭借操纵词讼之权，每年都获得非法收入白银万两有余，向上输送规礼近万两白银。由于当地“虚有其名”，莅任休宁县知县皆被要求送此规礼，这几乎成为惯例。即使本心不愿，也无法与之相抗，何况那些靠剥民脂民膏以求显达的官员呢！休宁县每年巧立名目，征收陋规，已经导致作为地方主要税源的富户严重逃逸的后果。对革除地方陋规，清代许多官员持不同态度。廖腾煃俭朴清贫，戚友资助，事必躬亲，开支节省，并获得上司理解，不必赠送规礼，所以未曾取民而能自足。但州县乃至司、府等各级衙门经费短缺则为现实，并非个别清廉官员的自律撙节所能解决的。
综上可见，州县陋规的存在本身具有矛盾性。既有盘剥民脂民膏用作官场馈赠的一面，又有满足地方需求作为行政经费的一面，而其无奈征取的“合理”的一面反而会给官府的非法索取造成口实，由此导致地方行政的含混失序。这种矛盾的根源其实就是地方财政无法避免的结构性缺陷。休宁县陋规沉重的现实，固然有如廖腾煃所说的因徽商虚名而招致上官觊觎的原因，但从明末清初休宁县“起运—存留”结构的变化上看，清初把原属休宁县近万两的运行经费纳入起运部分，造成地方政府财政收入的存留比重过低、正常运行无法维系，这才是休宁县陋规产生的本质性症结。
京师和地方官员凭借自身掌握的权力资源向百姓索取的耗羡等额外费用，应是清代陋规有别于前代那些只是馈赠的表现。地方陋规产生于明万历赋役改革之后，这是赋役折银和地方财政定额化的结果，因此州县陋规的恶性发展与地方财政分配的制度变化息息相关。
就徽州府休宁县而言，由于清代中央财政聚敛的原因，用于地方官员薪俸和县衙的运行经费较明代大幅缩减。原本万余两的经费收归中央，从而造成地方运营费用难以为继，于是陋规名目益发泛滥。知县廖腾煃揭示出的每年词讼万有余两白银之陋规情形，其实也是其他州县政府私派的制度性缺陷的共存现象。
透过休宁县的个例可以看出，尽管陋规的产生有其无奈和某种必然，但其对地方百姓的附加掠夺则是现实的。清代中央财政对州县财政的挤压和削减，造成州县政府经费短缺和运行困难，因此非法性的地方财政收入不断叠加，屡禁不止，堪称地方扩大收入的潜规则和“公开秘密”。到了雍正初年，清世宗基于这种现实，推出养廉银制度，实行耗羡归公或陋规上交，在一定程度上增加了中央财政收入，但同时也从制度角度将原本非法性的陋规收入正当化和合法化。陋规合法化的结果衍生出新的问题，即新的陋规名目不断产生和接续复制。有学者指出，养廉银制度造成“摊捐养廉”的常态化，而这一切都是以清朝的低存留财政体制为前提的，同时也必然导致官僚政治腐败的结果，即以牺牲清肃吏治为代价。基于这种制度演进的实际，我们或应超越仅把陋规看作是地方官吏的贪渎现象的简单道德判断，发现和审视其产生的内在制度原因，重新思考中央对地方财政的过分攫取所诱发的结构性问题，并从中获得历史的借鉴和教益。
摘自《史学集刊》2025年第３期，原文约21000字。
