【作者】李光伟，中国人民大学清史研究所。
【摘要】田赋是古代中国赋税和财政的主要来源，它深刻影响着国家治理能力。清前期田赋积欠未对国家财政造成严重损失，且清廷对田赋积欠措置有方，倚凭日渐雄厚的财政储备有效开展国家治理；清中后期田赋积欠愈趋严重，清廷被动形成周期性普免积欠的惯制。清代田赋积欠产生的主要原因是定额财政体制与18世纪以降人口大规模增长、社会经济发展之间的结构性矛盾，以及官僚系统对田赋蠲缓制度的利用。严重的田赋积欠导致清代国家财政收入锐减，极大地弱化了国家治理能力，使清朝国势由盛转衰，改变了清廷与地方的权力格局，败坏了官风吏治，损害了民生，动摇了统治根基。
【关键词】清代；田赋积欠；国家财政；国家治理
清前期的田赋积欠及其蠲免 顺治朝与康熙朝前期是清代平定明末以来战争与内乱，开垦荒地、恢复生产的时期。其间，蠲免积欠的主要内容是战乱造成的荒地无收欠赋。由于当时军费开支浩繁，财政拮据，清廷并未频繁蠲免全国积欠。顺治朝除蠲免个别省份的积欠外，蠲免全国积欠主要有四次。这四次蠲免全国积欠虽属“恩蠲”，但很大程度上继承了中国帝制时期尤其是明朝以来的“恩赦”传统。蠲免积欠的恩旨只是内附于“恩赦”的诸多条款之一，尚不具备独立性。这一情形在康乾时期有所改变。
清代新皇帝即位后，会蠲免前一位皇帝统治期间的赋税积欠。康熙帝即位后，清廷着手处理顺治朝积欠。在康熙朝的前20余年，康熙帝除偶尔蠲免个别省区积欠外，未进行全国性蠲免积欠。康熙朝中后期，随着国家统一的完成和财政经济状况好转，清廷普免地丁、漕粮的同时也普免积欠。
雍正帝即位之初，普免康熙五十年以前积欠。对于康熙五十年之后积欠，朝廷或查清民欠、官欠后，将民欠豁免，或令将民欠分年带征。乾隆帝即位伊始尚未改元，蠲免雍正十年以前积欠。不久，又蠲免雍正十二年以前民欠。对于之前江南积欠内的官侵、吏蚀款项，乾隆帝一改雍正帝做法，照民欠例宽免。由于乾隆帝多次普免地丁、漕粮，全国性的蠲免积欠在其统治前中期并未举行。对于各省因灾缓带征钱粮，乾隆帝亦不轻易蠲免。乾隆朝局部蠲免积欠频繁且数额较大者，莫过于乾隆帝六次巡幸江南，蠲免江苏、安徽、浙江三省积欠。三省中以江苏积欠最多，安徽次之，浙江最少。
乾隆六十年（1795年）年底是乾隆帝“归政”禅让之期。早在乾隆五十九年十二月初三日，内阁奉上谕蠲免各省民欠及因灾缓带征钱粮，令各督抚详悉查明，降旨豁免。乾隆六十年九月二十三日，清廷统计普免积欠地耗正粮等项银1710万余两、粮谷米豆375万余石。这是已知康雍乾时期单次普免当朝皇帝在位期间积欠数额最多者。
乾隆帝在禅位之际欲留给新君一个无赋税积欠的良好统治开局，但历史发展与其初衷背道而驰。
清中后期周期性普免积欠的形成 嘉庆帝亲政后，由于平定白莲教起义、治理黄河，导致财政紧绌。即使在嘉庆十四年（1809年）时值其五十寿辰之际，清廷亦未普免积欠。二十三年十二月十二日，嘉庆帝颁谕，次年系其六十寿辰，蠲免各省嘉庆元年至二十二年正耗民欠及因灾缓带征银粮。
道光十五年（1835年），逢皇太后六十寿辰。八月初八日，内阁奉上谕，将各省嘉庆二十三年蠲免后，各省嘉庆二十三年至道光十年正耗民欠钱粮与因灾缓带征银谷以及借给籽种、口粮、牛具并漕项、芦课、学租、杂税等项，全部蠲免。道光二十五年，逢皇太后七十寿辰。八月初三日，内阁奉上谕，自道光十五年降旨蠲免积欠，再蠲免道光十一年至二十年各省民欠及因灾缓带征钱粮。
咸丰朝因时局缘故，财税结构与央地关系均发生重大变化。咸丰十一年十二月二十四日，同治帝已经即位，但尚未改元。掌云南道监察御史朱梦元奏请朝廷于同治元年（1862年）正月初一日特颁恩旨，蠲免咸丰十一年十二月三十日以前各省民欠。按照惯例，普免新赋或积欠均属恩蠲，只能出自皇帝特恩，绝不允许臣下奏请。但朱梦元未被责处，可能清廷当此国民交困、新君登基之时，也默认这个办法。朱梦元此奏或系借鉴咸丰元年正月初一日发布普免积欠上谕。但同治元年新正，清廷和户部或因忙于军务与其他诸事，未于正月初一日而于二月初七日颁发恩旨。此届普免积欠遵照道光十五年、二十五年成案，蠲免咸丰元年至九年民欠。
同治十一年（1872年）九月十五日，同治帝大婚礼成。十八日，清廷颁恩诏。随后清廷准户部议，遵照道光十五年、二十五年蠲免积欠成案，蠲免同治六年以前各省民欠。此届普免咸丰十年至同治六年积欠。
光绪元年（1875年）三月初一日，清廷发布上谕。四月，户部奏准将同治十年以前各省民欠蠲免。光绪十年为慈禧太后五十寿辰，八月初五日内阁奉上谕，各省民欠钱粮自光绪元年降旨蠲免，再将光绪五年以前各省民欠钱粮及因灾缓征带征银粮，全部蠲免。此届普免同治十一年至光绪五年积欠。光绪十五年正月二十七日，皇帝大婚礼成；二月初四日，清廷颁恩诏。五月初八日，清廷准户部议，蠲免光绪九年以前各省民欠。五月二十二日，清廷准户部议，蠲免光绪十三年以前各省民欠。一年之内接续蠲免光绪六年至十三年积欠。
清代最后一次普免积欠是在宣统元年（1909年）。是年，宣统帝登基，清廷颁布蠲免逋赋诏，蠲免光绪十四年至三十三年各省已入奏销之积欠。
由上可见，嘉庆朝至宣统朝，清廷共普免全国积欠十次。较之清前期，清中后期针对个别省区的蠲免积欠减少，而面向全国的普免积欠愈加频繁。自道光十五年（1835年）始，基本形成每十年一个普免积欠周期的局面。积欠问题渐趋严重，成为清代财政领域的顽瘴痼疾。魏源认为道光年间每十年普免积欠一次，而且官吏缘此竞相欠赋，希冀十年普免。普免积欠的性质和实效已然发生变化。道光十五年、二十五年普免积欠成为此后历届普免积欠之成案。此外，同治朝之后的普免积欠谕旨多不见于《清实录》和“上谕档”，且康乾以来形成的具有独立性的蠲免积欠恩旨，至晚自同治朝再次内附于“恩诏”条款。这表明蠲免积欠的重要性和清廷的关注度较前有所下降。
普免积欠为清廷重大恩典。积欠不仅包括地丁钱粮与漕粮，还有芦课、滩租、杂税及常平仓、社仓出借籽种口粮等项。整体而言，嘉道之际尤其是道光十一年以降，田赋积欠问题日益凸显，积重难返，对清代国家财政产生极大负面影响。
田赋积欠对清代国家治理的影响 清朝是中国古代最后一个君主专制王朝，疆域广大、人口众多，统治者十分注重汲取此前各朝代兴亡的经验教训，比历代帝王更深刻地认识到灾害与民生对于国家存亡的重要性，如不能有效开展救灾，不仅国家赋税收入和经济发展深受影响，还将造成严重的政治后果，危及政权稳定。因此，清统治者将灾害治理与养民作为治国理政的重要内容。中国古代荒政至清代达到顶峰并在晚清出现近代转型，作为其重要组成的田赋蠲缓制度亦如此。
在中国帝制时期和中华传统文化中，薄赋被视为仁政的前提条件。中国历史上众所称道的朝代特别是其中的“盛世”，除国家统一、社会稳定、政治清明、经济繁荣、文化昌盛、人口增长、国力强大等表现外，还有一个特征是广范围、大额度、高频次减免赋税。
清前期，因朝廷对田赋积欠措置有方，国家财政收支常有结余，户部银库存银数不断增长，存银最多时足供八年支出。清代极盛时以文治、武功、蠲赈三足鼎立而著称于世。康雍乾时期，以蠲赈制度为核心的灾害治理体系的成熟完善和全面实施，与清代经济发展和国家财政实力增强同步。在国家财政的支持下，灾蠲灵活不拘，缓征的内容与形式多样，积欠时常蠲免，且与大规模轮免、通省蠲免田赋等配合实施，既有效发挥救灾恤困的功能，又起到调节和推动社会经济发展的作用。由于清前期国家财政保障有力，面对灾害，清廷既能从容蠲免、缓征灾区赋税而不担心财政收入短缺，又能下拨大量钱粮赈济灾民而不必顾虑财政储备不足。
清前期大规模蠲赈活动的开展，不仅为统治正当性的构建、巩固提供了坚实的实践基础，还形成一种日渐成熟的以“蠲赈养民”“惠爱黎元”等为核心内容的“仁政”话语和历史书写。在清代诸帝中，仅见康熙、乾隆二帝特别关注并命户部等统计、奏报国家蠲免钱粮数额，以明确和彰显自己的执政成就。康熙二十年至五十年（1681—1711）是清朝结束大规模战乱、国家统一走向兴盛的时期。其间，几乎每十年即开启一次轮免全国地丁钱粮。这种普免制度成为清政府在不同时期利用宏观财政政策和税收杠杆，在经济复苏、救灾恤困、财政分配、区域平衡、改善民生以及缓和社会矛盾、拉动经济增长、增进民族团结、强化国家认同等方面取得显著成效的重要手段。正是这种超越前代的蠲赋仁政实践与政治话语构建，助力推动18世纪清朝盛世的到来，也为康熙帝赢得“仁皇帝”的生前身后名。乾隆帝执政初期就明确国家治理以救灾和养民为重，基于清前期蠲赈养民的实践和成效，对清朝统治正当性的构建、巩固和强化充满信心。
出于养民并标举“仁政”而规定的“永不加赋”和“摊丁入亩”，使清代赋税定额化，严格限定了财政支出的范围和额度，不能完全为中央和地方各项事务提供充足的财力保证。这种不能因事设费的不完全财政，表现为官吏薪俸低微、地方公费缺乏、军费开支不足。现代财政学研究表明，地方支出是个不断变化且多数是呈增长趋势的过程。18世纪以后清代人口不断膨胀与物价持续上涨，导致地方财政压力不断增大，僵固的财政体制与社会经济发展之间的结构性矛盾日益突出。
田赋作为清代国家财政的最重要来源，须及时足额征缴，不允许人为拖欠，否则官员将面临钱粮考成责处，欠税民众将被追比完纳。唯一可以使官员免责的是因灾荒或战争等不可抗力造成的赋税短征。与此同时，清政府格外重视和强调“养民”“蠲赈”，不断丰富和完善荒政制度。其中，灾蠲与缓征是清廷明文规定减免或暂缓征收田赋的合法程序。清前期的州县官也利用朝廷缓征、蠲免之机捞取好处，但整体尚不严重。清中后期的情况与前期相比发生大转变，地方官吏更倾向于捏报农业歉收，以降低违规舞弊被揭破之风险，获取比灾蠲数额更大的缓征数额。官僚系统既无法突破固化的财政体制，又不能完全采取非法或明显违规的方式另觅财源，唯一名正言顺的“合法”渠道是利用荒政制度，捏熟作荒、以完作欠。通过缓征田赋与普免积欠，地方财政压力被隐性分摊至国家财政与普通民众。大部分省区年年呈报歉收缓征，缓征之赋税连年展缓，征还率极低，终成巨额积欠。历届普免积欠的清零与减负之举过后，积欠复周期性地滋生，渐积成巨。这一制度转化虽然缓解了地方的财政压力，但严重侵蚀了国家财政，弱化了清廷的国家治理效能。18世纪后期，这种不能随社会经济发展而进步的财政体制极大地限制了国民整体实力的充实提高，升平之世成为衰亡之世的转折点。18世纪后期当西欧通过产业革命促使生产力迅速上升时，中国却陷入发展瓶颈引发社会动乱，国势衰微。
嘉庆、道光以后，清朝由盛转衰，社会矛盾丛集，天灾人祸不断，内忧外患纷起。正常赋税拖欠不完，意外开支有增无减，国库空虚，财政困窘。清廷普免地丁、漕粮之举停止，转向灾缓与普免积欠。积欠与田赋因灾缓征密切相关，虽然从名义上看，清中后期的普免积欠仍可纳入救荒范畴，但从主动蠲免新赋到被动蠲免积欠，清代国家财政实力和蠲赈绩效出现不可逆的退变。自嘉庆朝始，捐输日益普遍，赈灾钱粮越来越倚重捐输。清代灾赈事业的重心逐渐向地方政府与绅商阶层转移。乾隆五十年（1785年）所拨赈款几乎全部来自官款，且乾隆帝基于赈灾实践与国库储备，认为捐纳徒增官员铨选窒碍；而“丁戊奇荒”的赈银主要来自捐输。在“丁戊奇荒”的救灾现场，除官赈外，还活跃着一支重要的义赈队伍。清前期，由于国家财政力量增强与官赈一家独大，以士绅为主导的民间赈灾活动只是作为官赈的补充，形成一种与官赈并行的“地方性救荒传统”。嘉道以降，随着清朝财政能力减弱与官赈实力衰微，这种“地方性救荒传统”经过曲折发展，终至光绪初年华北大旱灾期间，在国内外多种力量的交互影响下，突破地域限制，形成新型的近代义赈模式，甚至成为清政府在面对严重灾害和危机时也积极主动依靠的救援力量。
嘉道以降，清朝的统治正当性亦不断遭遇强有力的质疑和挑战，白莲教起义、太平天国运动等对清朝统治秩序及其转变影响极大。清廷宣称的“永不加赋”名存实亡。赋税征收人员以提高粮价、银价，加大斗斛，公开折扣和索取规费等手段，进行田赋正额以外的加征，这一现象在清前期就存在，中后期更加普遍而严重。如果说19世纪的清朝还能继续消费18世纪构建起来的统治正当性“红利”，即使历经太平天国运动、八国联军侵华等重大事变的冲击，也能维持君臣大义，延续国祚。那么，进入20世纪的革命时代，其统治正当性日趋加快丧失。革命派及社会舆论抨击和解构清朝统治正当性的强大思想武器之一，即揭露其“永不加赋”与蠲缓“仁政”的虚伪和欺骗。当清政府在救灾问题上有心无力，甚或救灾不力而使灾民无以为生、铤而走险时，舆论为灾民发声，将矛头指向清政府。清末革命舆论固然因充斥浓烈的反满情绪而带有一定局限和不足，但对当时虚伪“仁政”的攻讦，无论在方向还是内容上亦颇符合实际。不仅如此，它还以晚清“仁政”的虚伪对清前期构建的统治正当性进行强劲的瓦解。清朝统治正当性的构建、巩固与强化措施是多元且虚实结合的，以蠲赈为主要内容的“仁政”话语、实践及其历史书写一度发挥重要作用。但“仁政”之存续绝非仅靠统治者的政治宣传或继承“历史遗产”就能实现，而必须被民众切实感受到方能具备说服力。宣统元年，清廷普免光绪十四年至三十三年积欠（银粮合计）近亿两，尽管与康熙、乾隆二帝统计蠲免数额相当，但较其实效，不可以道里计，也就不会缓和尖锐的社会矛盾，安抚民众的不满情绪。清末灾荒频发，统治者救灾不力或无力，民变等社会动乱蜂起以及舆论通过灾荒揭露清朝统治的腐朽与暴虐，促成辛亥革命爆发。
清中后期严重的田赋积欠问题还自下而上地隐性改变了清代中央和地方的关系，中央政府显得被动和无奈。早在嘉道之际的19世纪前期，外省即以灾荒的名义和积欠的形式大量截留田赋，并将其与亏空贯连，不断加剧中央财政危机。清廷针对巨额积欠和外省亏空，虽屡颁谕旨严催、训诫，但收效甚微。财政问题首先是一个政治问题，其次才是经济问题，而财政问题都可以回溯至政治领域。税收就是权力，清廷在田赋征收上的持续被动和无奈，意味着逐渐失去部分权力，隐含中央与地方权力关系的微妙变化。这种微妙变化在嘉道之际启动并潜存绵延，当再遇突发大规模危机，必将引起剧变。鸦片战争后的清朝财政与政治危机正处于嘉道时期严重财政危机和权力关系显著变化的延长线上。咸同以降，在内忧外患的推促下，清朝由传统的“国家财政”向“财政国家”转变，晚清中央与地方的财政、政治权力格局随之变动。
灾荒的根源与其说是自然原因，毋宁说是社会和政治原因。在中国历史上首次敏锐而深刻地分析和揭示灾荒与政治密切关系的，正是领导清季革命推翻清朝的孙中山。在贪腐深重的政治生态中，经济、财政、荒政都是政治的牺牲品。清代统治者构建政治正当性的“永不加赋”使赋税定额化并形成不完全财政制度，旨在减灾救荒且曾发挥重要作用的蠲缓制度又因僵固的财政体制，被外省官吏利用，促成其以“田赋积欠”的形式自下而上截留国家财政收入，从而削弱了清政府的财政实力和国家治理能力，败坏了吏治，损害了民生，扩大了灾害对社会的破坏性，激化了社会矛盾，解构了清朝统治正当性，动摇了其统治根基。上述因果连锁反应，不能不说是一个无情的历史讽刺和深刻的历史教训。
摘自《中国高校社会科学》2025年第２期，原文约22000字。
